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文/張 生
1800年的中國，“富甲天下”——GDP約占世界總額的25%，差不多相當于今天美國經濟在世界上的地位。但財政能力之低下，令人瞠目結舌，政府歲入不過三、四千萬白銀。所以，“和珅跌倒，嘉慶吃飽”，但10億兩白銀的轉手，只能說明中國財富聚散的非制度化特征。鴉片戰爭以后，近代海關成立，立即以制度化的運作，聚集起龐大的財力，成為中國
財政、經濟、金融的要害所在，并在政治面發揮了巨大的影響。
這樣一個要害部門，實權卻不在中國人手中。李泰國、赫德、梅樂和等外籍人士相繼擔任總稅務司；海關的收入保存在英國匯豐銀行等外國銀行中，直接償付外債；關稅稅率還須與列強協商確定。民國肇造以還，外國稅務司作為每一任中國財政部長太上皇的地位不曾動搖，而細節之處，尤其惹人爭議——以1930年代為例，總稅務司月薪4000兩白銀，各關稅務司月薪700-1500兩，副稅務司500-650兩，住房、休假、花紅等等尚在其外，海關洋員每年耗費總計達2000萬兩之巨！于是，雖政治立場迥異，而中國各界莫不奔走呼號“關稅自主”。
1927年4月15日，蔣介石挾少數派在南京另立中央時，不惟武漢方面聲討通緝，列強雖近在滬濱而態度不明，“合法性”焦慮乃占據國民政府各要人思考中心；加上軍費開支浩大，挹注無方。遂思以“改訂新約”為名，一換得西方之變相承認，二乘勢掌握當時中國最大的合法財源�！案挠喰录s”的核心內容之一，厥為“關稅自主”。
此前，1925年，北洋政府曾召集列強在北京召開關稅會議，梁士詒代表中國提出《關稅自主大綱》，要求立即解除與各國條約中關于關稅的束縛；中國自1929年1月1日裁撤厘金作為回報；關稅稅率以5%為基礎，附加稅5%，奢侈品最高稅率30%。日、美、英各國均提出不同方案，但大體承認5%基礎上附加2.5%，奢侈品加5%的原則。各方爭執不下，最后宣言：“各締約國(中國在外)茲承認中國享受關稅自主之權利。允許解除各該國與中國現行各項條約中所包含之關稅束縛。并允許中國國定關稅定率條例于一千九百二十九年一月一日發生效力。”這一差不多相當于“關稅自主”的宣示，因政權之更迭而為南京國民政府所承接。1928年7月25日，美國率先與國民政府簽訂《中美關稅條約》，歐洲各國隨后跟進。
日本此時表達了異議，理由是中國并未裁撤厘金。這一點，蔣介石并不意外。1928年5月，蔣介石率領百萬大軍舉行二期北伐，節節勝利之際，日軍制造“濟南慘案”，意圖阻礙中國統一，蔣即明白日本將為其終生之敵。在南京政府委曲求全的方針之下，1930年5月，《中日關稅協定》簽訂，日本設定條件，同意中國3年后關稅自主。
1929年2月1日，南京國民政府實施首次自主之關稅稅率，其中，出口稅部分未做變化(7.5%)；進口稅部分，將之前的一律5%改為7級等差稅率，最高稅率27.5%。此次稅率的調整，使關稅收入從1928年度的1.79億元提高到1930年度的3.13億元。
1931年1月1日，國民政府挾中原大戰勝利之威，號稱與民生息，將因鎮壓太平天國而創造的厘金取消。此項稅收當時總額達1.3億元之巨，事實上造成收支之失衡，財政部長宋子文乃在當天將進口稅率改為16類647目，最高稅率達50%。6月1日，出口稅方面也進行了改革。這一稅則，經受了這一年“九一八事變”和“一二八事變”的嚴峻考驗。1933年5月，《中日關稅協定》期滿，宋子文立即修改進口稅則，最高稅率提到80%的歷史高點，這一稅則被認為是抗戰前最具民族產業保護意義的，明顯有限制日貨傾銷的作用。
但是，1933-1934年間，基于對國際國內形勢的判斷，蔣介石認為可以將對日問題押后處理，妥協退讓成為國民政府政策基調。就在上述政策逐漸成形之際，蔣對以預算平衡為財政目標、反對軍費無限膨脹的宋子文失去了耐心，1933年10月將其免職，以孔祥熙代之。1934年，孔對關稅稅則進行了戰前最后一次重要修改，在“剿匪善后，需款浩繁”的指針之下，進口稅則中增加的項目有1500余萬元，減少的項目合計300余萬元，而尤其被輿論批評的是：“它的重要目的是推翻1933年5月國定稅則的精神……就是要轉向到中日互惠協定時代那種歧視民族資本發展的路線上去�！�
從1928年到1937年，國民政府的“關稅自主”以不斷提高稅率為基本特征，不同貨品稅率的變化，是學界和輿論關注的焦點。以今天不斷降低關稅以促進世界貿易的眼光看，當然成問題。但在當時，國際金融、貿易體系崩潰，各國都在競相提高關稅稅率、樹立貿易壁壘，日本這樣地狹人多的國家所期望中國的就是傾銷其商品，占據英、美原占有的市場。事實上，1934年6月以后到1936年，美國在華市場占有率從27.8%下降到19.6%，而同期日本在華市場占有率從10.6%上升到16.6%，此消彼長的背后，正是美、日矛盾的不斷激化。1934年稅則被當時各界解讀為對日妥協的明證，非為無因。
當然，不管以什么標準看，相對于北洋時期，國民政府的“關稅自主”取得了相當的成績。以收入而言，1934年度到1936年度，分別為3.53億元、2.72億元、3.79億元，穩定地占國民政府總收入的1/3以上，有的年份甚至達到3/5，這些錢，也有一定數量用到了教育、文化、交通、廠礦、國防等事業上，對中國早期現代化因素的積累起到了積極作用。不惟如此，海關主權也在不斷收回中，到1937年，全國39個口岸，已經有1/3的稅務司是中國人；總稅務司仍是外國人，但國民政府要求其“擺脫一切政治性的、超出本職之外的職權和聯系”，明確他只是中國政府的一個外籍雇員；中央銀行逐步取代外國銀行保管關稅稅款，增強了中國的金融實力。
(作者系南京大學中華民國史研究中心教授)
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