浙江 政府創新的基層動力

　　本報記者 周 揚 上海報道

　　第三屆“中國地方政府創新獎”(2005-2006年度)浙江省有4個項目入圍，是全國入圍項目最多的省份。此前的2003—2004年度，浙江省的湖州市“戶籍制度改革”和溫嶺市“民主懇談會”兩個項目，也入選“中國地方政府創新獎”優勝獎。

　　浙江的經濟發展在全國遙遙領先，而地方政府的制度創新也一直緊隨經濟的步伐，走在全國的前面。

　　然而，2005年宏觀調控的后續效應令浙江經濟增長方式的負作用無限放大，浙江經濟在寒冬中思忖著如何轉型。

　　有論者以為，加速政府的自身轉型要比經濟轉型更急迫也更重要，因為前者是后者得以實現的基礎。

　　這一年，我們看到各種來自浙江基層政府的創新動力，就如同當年溫、臺、甬的個體私營經濟萌芽，政府改革的沖動同樣有著勢不可擋的意味。

　　民主懇談與分權治村

　　“中國地方政府創新獎”算是個民間獎項，連續三屆，浙江都是全國入圍項目最多的省份。浙江如此受青睞似乎與其經濟的發達程度有關。

　　對于行政者權力的約束在浙江有兩個成熟的基層實踐案例，其一是溫嶺市的民主懇談會；其二是武義縣的分權治村。

　　溫嶺的“民主懇談”是對溫嶺城鎮、鄉村和市直機關開展的各種基層民主活動的統稱。各級政府在對公共事務作出決策前，先在干部和群眾之間開展平等、公開、雙向的討論，形成一定共識之后，通過地方設立的程序作出最終決策。

　　這種政府與百姓間的懇談交流從2000年發端，到2005年有了進一步的發展。民主懇談的形式被引入到溫嶺新河鎮的人大會議上，百姓可以對鎮財政預算評頭論足，并最終促成政府預算的修改與調整。(詳見本報2005年8月1日《一個鎮財政的民主懇談實驗》)

　　民主懇談最初作為一種政府吸納群眾意見的方式，并沒有法律依據對政府行為進行強制約束。世界與中國經濟研究所所長李凡認為，將民主決策的機制與人大工作結合起來，才會對政府決策產生實質性的影響。民主懇談由此從體制外平穩過渡到體制內，對行政權力的約束才順理成章。

　　武義縣的分權治村與民主懇談有異曲同工之妙：在村支部和村委會之外引入獨立于農村基層政權的權力機構——村務監督委員會——建立一個閉合式的分權監督系統，監委會行使的監督權和黨委的領導權、村委的行政權分立，使其能夠不依賴于外來權力支持和人的因素，自主運行。(詳見本報2005年12月8日《分權治村 浙江武義的民主試驗》)

　　村委的行政權在監委會的監督之下逐漸變得公開透明，而且監委會代表村民問責和修正行政者行為的作用越來越明顯。

　　溫嶺與武義兩地的創新都有過迫不得已的經濟根源，基層政府的改革動力并不需要上級命令的層層下達，其自身的生命力令這種創新的擴散和發展速度驚人。

　　溫嶺的民主懇談最初只是在一個鎮實施，但現在溫嶺全市的所有黨鎮機關都在“懇談”，并且正在其上級政府——金華市的范圍內迅速擴散；武義的分權治村最初只是在后陳村一地推行，現在已經覆蓋到武義縣的所有行政村，與此同時，因為全國各地絡繹不絕的考察者，監委會的實踐被帶到中國不同省份的許多縣市。

　　與武義縣一同入選第三屆“中國地方政府創新獎”的其他浙江項目還包括：長興縣“教育券制度”，溫州市政府“效能革命”，紹興市政府辦公室的“ISO9000質量管理體系”。

　　各個層級的政府創新在浙江省全面鋪開，會不會猶如早年個私經濟與塊狀經濟的星火燎原，引領浙江省走出一時的發展困境？

　　政府創新下一步

　　浙江經濟在改革以來的快速發展，得益于微觀經濟主體的自發創新、基層政權組織的主動支持和地方政府的保護性默許，這三種因素的組合構成了支持經濟增長的制度創新網絡。

　　回顧浙江改革伊始，制度需求并不明確，指導思想是針對舊體制的弊端，尋求可行的改進方案，從制度供給來看，并非一開始就設計一個完整的一攬子方案，而是通過試點，探索、總結經驗，誘致性變遷與強制性變遷結合、互動，逐步提高制度供給和制度供給的質量。

　　二十年的法制建設使微觀主體的經濟活動有法可依，有規則可循，地方政府可直接支配的“放權讓利”資源已大為減少，那么下一輪改革中地方政府行為的著力點究竟在哪里？

　　浙江大學公共管理學院教授姚先國認為，政府應當適時、迅速地從企業經營管理過程中退出，專司“裁判員”職責，低層級政府尤其應當如此。在盡力減少對企業直接干預的同時，切實擔負起經濟調控職能，包括規劃、引導、協調等。

　　同時，政府要管好自己，精簡機構，降低制度運行成本，盡力減少社會財富的虛耗。

　　目前浙江正在進行的地方政府改革，雖然大部分是自發而動，卻在浙江省的十一五規劃建議中有了不同程度的反映：

　　在政府改革方面，浙江未來五年計劃：加快投資體制改革，管好政府投資，激活民間投資，建立政府投資項目績效評價制度，健全協調配套的企業投資行為監管體系。深化行政審批制度改革，加快建立高效規范公正透明的網上審批系統，規范行政許可行為。建立健全社會管理機制，分類推進

　　中共中央編譯局副局長，中國地方政府創新獎負責人俞可平提醒政府改革者，評價一個政府的好壞，主要不在于它的大小，而在于它是否恪盡職守；評價一個政府是否履行其正當職責，也不在于它管得多或管得少，而在于它有沒有管應該管的事，有沒有去管不應該管的事。

　　俞認為，目前存在的一個認識誤區是，“政府管理過程必須絕對民主”。在它看來，政府管理應當充分民主，這是民主政府的基本要求。但是，政府管理畢竟帶有強制性，在特定條件下，為了最大限度地增加公共利益，政府必須對社會事務實行強制性的管理。

　　對于浙江政府的創新而言，自下而上與自上而下的結合推進已是共識，但政府的有形之手介入多深，抓得緊還是松，還有待未來的實踐。