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王建芹 馬桂珍
10月22日，審計署審計長李金華受國務(wù)院委托，向十屆全國人大常委會第十八次會議提交了關(guān)于審計法修正案草案的說明，這是審計法自1995年1月1日起正式實施以來的首次正式修訂。根據(jù)全國人大常委會和國務(wù)院2004年立法工作計劃，審計署于2004年初開始研究修改審計法，并起草了審計法(修訂征求意見稿)，會同國務(wù)院法制辦于2004年5月底征求了全國
人大財經(jīng)委、全國人大常委會法工委、監(jiān)察部、財政部等31個中央單位和北京、上海、遼寧等8個地方政府以及有關(guān)專家的意見。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院法制辦又會同審計署反復(fù)研究修改，形成了審計法修正案草案。草案經(jīng)國務(wù)院第105次常務(wù)會議討論通過后，正式提請全國人大常委會審議。
十年一劍審計法
審計法頒布實施十年來，審計工作在許多方面取得了突破性進(jìn)展，審計工作的重要性日益得到了社會各方面的重視和認(rèn)可，特別是一年一度的“審計風(fēng)暴”在一定程度上揭露并懲治了社會經(jīng)濟(jì)生活中大量違反國家財經(jīng)秩序的違規(guī)違法行為，更使人們對審計作為國家財政資金和國有資產(chǎn)“守護(hù)神”的職責(zé)有了更高的期望。但另一方面，審計工作也面臨許多新情況、新問題，審計法的一些內(nèi)容已不能適應(yīng)實際情況的需要，突出表現(xiàn)在由于現(xiàn)行法規(guī)體系的滯后，審計部門在日常的審計監(jiān)督工作中，常常因法律規(guī)范的空白和缺陷而無法實施有效的監(jiān)督。
最突出的問題就是，審計機(jī)關(guān)的工作職責(zé)決定了審計工作只有與執(zhí)法行為相結(jié)合，對審計結(jié)果的處理與處罰才能落到實處。但由于審計法中沒有明確審計機(jī)關(guān)的執(zhí)法主體資格，導(dǎo)致大量違反國家財經(jīng)紀(jì)律的審計結(jié)果在處置過程中常常因種種因素而難以得到有效處理。從而導(dǎo)致一些單位和部門對于審計發(fā)現(xiàn)的問題不重視甚至不予理睬，即使整改也往往流于形式，影響了審計監(jiān)督工作的實效。同時，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，審計法規(guī)定的審計監(jiān)督范圍由于國有資產(chǎn)管理體制和國家投融資體制的變化而越來越小，大量國有資產(chǎn)得不到有效的審計監(jiān)督。此外，現(xiàn)行的審計機(jī)關(guān)管理體制也使得審計監(jiān)督的獨立性和專業(yè)性得不到保障，一些經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計缺乏嚴(yán)格意義上的法律依據(jù)，審計手段不足等問題也使審計監(jiān)督作用受到很大制約。
四項改進(jìn)強(qiáng)化監(jiān)督鐵律
針對上述問題，新的審計法修訂草案重點在四項內(nèi)容上取得了突破。
執(zhí)法主體地位和審計監(jiān)督范圍得到明確和擴(kuò)大。在現(xiàn)有的法律體系中，審計機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支、對國家的財政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支進(jìn)行審計監(jiān)督。由于未明確規(guī)定審計機(jī)關(guān)也是執(zhí)法主體，使得在實際工作中審計機(jī)關(guān)通常需要適用其他法律法規(guī)進(jìn)行審計評價和處理處罰，給審計執(zhí)法增加了相當(dāng)?shù)碾y度。為此，草案規(guī)定，審計機(jī)關(guān)適用有關(guān)財政收支、財務(wù)收支的法律、法規(guī)和規(guī)定進(jìn)行審計評價，作出審計決定。這一規(guī)定，明確了審計機(jī)關(guān)進(jìn)行審計評價和處理、處罰的依據(jù)，確立了審計機(jī)關(guān)的執(zhí)法主體資格，使審計機(jī)關(guān)可根據(jù)需要適用財政、稅務(wù)等其他法律法規(guī)進(jìn)行審計評價和處理處罰。
同時，為了對國有資產(chǎn)實施更加充分有效的審計監(jiān)督，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值,草案根據(jù)我國政府組織和經(jīng)濟(jì)組織體系與結(jié)構(gòu)發(fā)展變化的趨勢，進(jìn)一步擴(kuò)大了審計監(jiān)督的范圍，如將“國有金融機(jī)構(gòu)”修改為“國有和國有資產(chǎn)占控股地位的金融機(jī)構(gòu)”，將“國家建設(shè)項目”修改為“政府投資、國有企業(yè)投資的建設(shè)項目和以政府投資或者國有企業(yè)投資為主的建設(shè)項目”，并將相關(guān)條款中的“國家的事業(yè)組織”修改為“有國有資產(chǎn)的事業(yè)組織”，明確接受審計監(jiān)督的企業(yè)為“國有和國有資產(chǎn)占控股地位的企業(yè)”。這些修改將使審計機(jī)關(guān)對國有資產(chǎn)實施更加充分、有效地審計監(jiān)督，從而促進(jìn)國有資產(chǎn)的保值增值。
強(qiáng)化審計監(jiān)督手段。草案規(guī)定，審計機(jī)關(guān)經(jīng)縣級以上審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，有權(quán)查詢被審計單位在金融機(jī)構(gòu)的賬戶。審計機(jī)關(guān)有證據(jù)證明被審計單位以個人名義存儲公款的，經(jīng)縣級以上審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，有權(quán)查詢被審計單位以個人名義在金融機(jī)構(gòu)的存款。審計機(jī)關(guān)有權(quán)要求被審計單位提供運用電子計算機(jī)儲存、處理的財政收支、財務(wù)收支電子數(shù)據(jù)和必要的電子計算機(jī)技術(shù)文檔。同時為促進(jìn)審計機(jī)關(guān)在工作中與其他機(jī)關(guān)密切配合，形成監(jiān)督合力，草案規(guī)定審計機(jī)關(guān)在審計工作中，可以提請公安、監(jiān)察、財政、稅務(wù)、海關(guān)、價格、工商行政管理等機(jī)關(guān)予以協(xié)助。
賦予上級審計機(jī)關(guān)人事任免話語權(quán)。審計監(jiān)督的特殊性，使得審計機(jī)關(guān)工作人員特別是主要負(fù)責(zé)人往往成為地方保護(hù)主義的“眼中釘”，被穿“小鞋”和遭受打擊報復(fù)的現(xiàn)象屢見不鮮。因此，為了更好地保障審計監(jiān)督的獨立性、真實性，審計法草案增強(qiáng)了上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)人事任免的話語權(quán)，規(guī)定縣級以上地方各級審計機(jī)關(guān)正職、副職負(fù)責(zé)人的任命或者免職，在提請決定前，必須經(jīng)上一級審計機(jī)關(guān)同意。
明確對社會審計機(jī)構(gòu)的檢查職責(zé)。為進(jìn)一步提升社會審計機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量，草案規(guī)定審計機(jī)關(guān)將不再承擔(dān)對社會審計機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和管理職責(zé)，但有權(quán)對社會審計機(jī)構(gòu)的相關(guān)審計報告進(jìn)行檢查。這樣，將有利于審計機(jī)關(guān)以相對超脫的地位增強(qiáng)其自身的獨立性。
核心問題尚難突破
盡管審計法修訂草案得到了廣泛的認(rèn)可，但一些專家認(rèn)為，修訂草案仍存在一些方面的不足。特別是在審計體制改革等核心問題上依然沒有取得突破，如變現(xiàn)行行政型審計體制為立法型審計體制，審計機(jī)關(guān)垂直管理等問題仍維持了現(xiàn)狀，在增強(qiáng)審計機(jī)關(guān)獨立性等問題上也僅是略有體現(xiàn)。
同時，目前國家審計機(jī)關(guān)的工作主要放在對公共財政資金的審計上，但是審計工作不僅包括國家審計，還應(yīng)包括民間審計和內(nèi)部審計等方面。在一定意義上，這類社會審計是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中隨著所有制結(jié)構(gòu)多元化的發(fā)展趨勢，健全社會監(jiān)督制約機(jī)制的非常重要的環(huán)節(jié)。但民間審計和內(nèi)部審計的職責(zé)和地位是什么，與國家審計的關(guān)系如何界定，這次的《審計法》修訂草案沒有涉及。
從國際審計的發(fā)展潮流來看，效益審計已經(jīng)成為審計工作的重點，目前我國的審計工作雖然提出了逐步實現(xiàn)“財政財務(wù)收支的真實合法與效益審計并重”的目標(biāo)，審計法修正草案中也提出審計機(jī)關(guān)要關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的內(nèi)容，但由于缺乏實際的標(biāo)準(zhǔn)和評價體系，在操作過程中面臨很多困難。
而從根本上說，審計監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，要想從根本上真正解決我國公共財政管理中的問題，還有賴于建立規(guī)范的財政管理制度和預(yù)算管理制度。而目前審計發(fā)現(xiàn)的問題，反映出現(xiàn)行的預(yù)算管理體制十分混亂，預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行工作中問題很多。只有把公共財政預(yù)算理順，把財政真正納入法治、民主的框架中，才有可能做到事前防范，真正解決問題。
審計清單何時變成問責(zé)清單
有觀點認(rèn)為，本次審計法修訂的基本取向是在幾乎不動現(xiàn)有審計體制的前提下，適當(dāng)增加審計機(jī)關(guān)的權(quán)力。也有觀點認(rèn)為，我國審計最大的問題不是缺少權(quán)力，而是缺少獨立性。可以說，適當(dāng)增加審計機(jī)關(guān)的權(quán)力并賦予其更大的獨立性是解決目前我國審計工作面臨的諸多困境的一種有效方式，但能否從根本上突破“屢審屢犯、越審越多”的怪圈，僅僅從審計機(jī)關(guān)自身的改革是難以解決問題的，也是審計法作為一個部門法所難以完成的。根源在于，審計工作的基本職責(zé)是發(fā)現(xiàn)問題，但如何解決問題則涉及到目前我國的行政管理體制、干部人事制度、紀(jì)檢監(jiān)察制度、公檢法制度等方方面面，是審計部門無法替代的。審計工作的“單兵突進(jìn)”如果沒有其他部門的有效配合，不能形成審計、問責(zé)、處罰、整改的系統(tǒng)工程，審計工作的實效必然無法最終體現(xiàn)。
更重要的是，我國審計體制與西方國家不同，西方國家的審計屬于“外部審計”，它的任務(wù)是代表國民就政府對公共資源的管理和使用情況進(jìn)行審查和評價。而我國審計機(jī)關(guān)是政府內(nèi)部的組成部門，屬于“內(nèi)部審計”，是在政府內(nèi)部行政監(jiān)督的基礎(chǔ)上，對政府各部門和單位在履行職責(zé)過程中使用和管理公共資源的情況進(jìn)行審查和評價，以促進(jìn)被審計單位改進(jìn)管理、增強(qiáng)責(zé)任，提高公共資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。這就決定了無論是從體制上還是實際組織控制過程中，審計機(jī)構(gòu)的獨立性難以最終體現(xiàn)。
利益角力：審計法修訂案兩度延期說明了什么
按照現(xiàn)行體制，審計權(quán)事實上成為行政權(quán)力的組成部分。要改變現(xiàn)狀，涉及到中央各部門之間的權(quán)力分配、審計署與地方政府之間的關(guān)系以及政府與人大之間的關(guān)系等，并需要對《審計法》所涉及的上位法———《憲法》進(jìn)行修訂。
事實上，審計法修訂草案去年5月即告完成，但在與相關(guān)部門和地方征求意見過程中，由于分歧較大，遲遲無法按計劃提交人大常委會審議。雖然由于目前我國的立法體制特別是部門法的立法過程首先是由部門拿出草案或征求意見稿，再征求相關(guān)部門和地方的意見，這一過程中難免出現(xiàn)部門利益滲透的現(xiàn)象，而招致一些反對的聲音。但審計法修訂過程中反映出的現(xiàn)象已不僅僅是部門利益和地方利益的問題，它更深層次地反映出，在體制框架沒有根本觸動的情況下，單個部門的改革將不可能取得實質(zhì)性的突進(jìn)。這也是審計法修訂沒有達(dá)到社會預(yù)期結(jié)果的最根本原因。
(作者單位：中國政法大學(xué)法學(xué)院）
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