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見習(xí)記者 王娜 北京、天津、石家莊報(bào)道
這是一個(gè)令人充滿期待的研究，盡管離可以立即操作的方案還有距離。
近日，水利部財(cái)經(jīng)司派出的專家組對(duì)海河水利委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“海委”)承擔(dān)的《灤河流域初始水權(quán)分配基礎(chǔ)研究》(以下簡(jiǎn)稱《研究》)項(xiàng)目進(jìn)行了績(jī)效考評(píng)。專家組認(rèn)為其提
出的灤河流域地表水資源使用權(quán)分配初始方案給予了充分肯定。海委正在進(jìn)行的還有“衛(wèi)河流域初始水權(quán)分配基礎(chǔ)研究”。
“目前的研究還局限在‘基礎(chǔ)’上，也就是在重估灤河流域地表水資源量、可開發(fā)水量的基礎(chǔ)上，提出不同保證率情況下的水權(quán)分配方案，以及在水權(quán)交易或轉(zhuǎn)讓方面的一些建議。”項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、海委科技咨詢中心工程師劉思清介紹說。
《研究》認(rèn)為，引灤入津工程已經(jīng)運(yùn)轉(zhuǎn)22年，也意味著行政調(diào)水持續(xù)了22年。至今，灤河水資源的使用權(quán)機(jī)制還沒有正式確立，補(bǔ)償機(jī)制也未形成，無(wú)形中縮窄了未來水資源進(jìn)一步調(diào)整的空間。
繼引灤入津工程之后，隨著南水北調(diào)工程的進(jìn)展，天津在不久的將來將用上長(zhǎng)江水。關(guān)于水權(quán)分配機(jī)制的問題將更加引人關(guān)注。“雖然各河系有很大不同，但是這樣的基礎(chǔ)研究有普適借鑒意義。”劉思清說。
環(huán)京津貧困帶呼喚水權(quán)
“北京人去頤和園觀山賞湖，從沒想到過那些生態(tài)用水可能是從上游老百姓的生活用水中擠出來的。”河北水利廳水資源中心工程師李巍感嘆道。
亞洲開發(fā)銀行資助的《河北省發(fā)展戰(zhàn)略研究》報(bào)告首次提出“環(huán)京津貧困帶”概念。
報(bào)告中稱：環(huán)繞京津的32個(gè)貧困縣、3798個(gè)貧困村、272.6萬(wàn)貧困人口全部位于河北省張家口、承德、保定、唐山四個(gè)地區(qū)內(nèi)，其發(fā)展?fàn)顩r甚至遠(yuǎn)低于全國(guó)貧困縣的平均水平。
“河北確實(shí)為保京津做出了犧牲。”河北水利廳水資源中心副主任李文體說：“1983年引灤入津工程啟動(dòng)。在‘指令用水，行政撥劃’年代，國(guó)家把河北區(qū)域的水大量地調(diào)入京津。”
李文體認(rèn)為，致貧的原因很多，但是不可忽視的現(xiàn)實(shí)是，這些地方作為水源地，國(guó)家和地方政府不斷加大對(duì)這些地區(qū)資源開發(fā)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的限制，以提高水源保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。
灤河水系位于海河流域東北部，包括灤河干流及冀東沿海32條河，上述提到的環(huán)京津貧困帶四個(gè)地區(qū)中，承德和唐山同屬灤河流域。
2001年5月，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)實(shí)施《21世紀(jì)初期(2001-2005年)首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》，提出“穩(wěn)定官?gòu)d、改善密云”，涉及京冀晉兩省一市，總投資221.47億元。
“目前工期可能要延長(zhǎng)至2010年，因?yàn)橥顿Y河北省的約40億資金，只到位40%左右。”李巍說，而且工程任務(wù)比較繁重，涉及水污染防治、工農(nóng)業(yè)節(jié)水、水土流失治理、京承水資源保護(hù)生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)等五大類項(xiàng)目。
“在長(zhǎng)效的水資源補(bǔ)償機(jī)制建立之前，推動(dòng)以項(xiàng)目代補(bǔ)償?shù)姆绞揭彩菦]有辦法的辦法。但這終究不是長(zhǎng)久之計(jì)。”李文體說，關(guān)鍵是要建立水權(quán)制度，使受益方從供水收入中拿出一定的比例返還給上游地區(qū)，用于水資源節(jié)約和保護(hù)。
此外，“引灤入津”通過潘家口和大黑汀兩座水庫(kù)將灤河水引入天津，潘家口水庫(kù)多數(shù)年份供水19.5億m3，分給天津市10億m3，河北省9.5億m3。這個(gè)分配方案還是按照1983年《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)水利電力部關(guān)于引灤工程管理問題的報(bào)告的通知》確定的。
據(jù)劉思清估算，潘家口水庫(kù)在75%供水保證率下可分配水量已經(jīng)達(dá)不到19.5億m3。潘家口水庫(kù)每年可能減少供水量在2億m3左右。“主要原因是水文系列延長(zhǎng)所致。枯水年份較多，而且上游耗水量也比原來有所增加。”
逼出來的創(chuàng)新
《研究》雖然尚且停留在理論層面，但對(duì)建立水權(quán)制度和初始水權(quán)分配的討論起到了拋磚引玉的作用。
關(guān)于水權(quán)的定義，有人認(rèn)為包括水資源所有權(quán)，有人認(rèn)為是所有權(quán)之外的用益物權(quán)，但尚無(wú)定論。
我國(guó)《憲法》和《水法》中明確規(guī)定，水資源的所有權(quán)屬于國(guó)家，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使水資源所有權(quán)。但并未對(duì)水資源的使用權(quán)做出具體的規(guī)定，因此在使用權(quán)歸屬、權(quán)利范圍等方面尚缺乏可操作性的法律條文。
發(fā)生在浙江東陽(yáng)和義烏兩市的被稱為“我國(guó)首例水權(quán)交易”的案例，就曾引起廣泛爭(zhēng)論。在劉思清看來，在初始水權(quán)確定的前提下才談得上水權(quán)交易和水權(quán)轉(zhuǎn)讓，也只有厘清權(quán)利關(guān)系，才能保證水資源的合理利用和保護(hù)。
劉思清提出的分水原則主要是“濱岸原則”和“優(yōu)先占有原則”。
“濱岸原則”就是指臨近某條河流的土地所有者擁有該河流一定數(shù)量和質(zhì)量的天然徑流量的權(quán)利。據(jù)此，灤河流域的分水成員應(yīng)該包括河北、內(nèi)蒙和遼寧。然而，跨流域調(diào)水的事實(shí)20多年前就形成了，還必須遵從“優(yōu)先占有原則”，把天津包含在內(nèi)。
《研究》提出，在確定分水原則的基礎(chǔ)上，將某一個(gè)區(qū)域的水權(quán)分為“已開發(fā)占有水權(quán)”和“待分配水權(quán)”。
按一般理論，只有得到開發(fā)的水資源才能確立其水權(quán)；未得到開發(fā)的水資源不能確立其水權(quán)，所以，劉思清稱“待分配水權(quán)”是“被逼出來的創(chuàng)新”。
“已開發(fā)占有水權(quán)”一經(jīng)確定就是實(shí)質(zhì)性的、得到認(rèn)可的水權(quán)，有權(quán)進(jìn)行交易或轉(zhuǎn)讓，可以獲得水行政管理部門頒發(fā)的取水許可證。而還沒有開發(fā)的水資源量，是不能事先確定權(quán)利歸屬的，所以提出了“待開發(fā)水權(quán)”的這個(gè)“善意而又準(zhǔn)確”的概念。
《研究》測(cè)算，河北省上游在閃電河區(qū)域、內(nèi)(蒙古)潘(家口水庫(kù))區(qū)間、灤河下游區(qū)域分別存有0.03億m3、0.65 億m3和3.75億m3的待開發(fā)水權(quán)。
《研究》認(rèn)為，這對(duì)于河北來說很有利，但是河北想針對(duì)未被開發(fā)的水資源進(jìn)行開發(fā)，必須進(jìn)行水資源論證，既要具備開發(fā)的技術(shù)能力，又要滿足下游生態(tài)環(huán)境的要求。
而水權(quán)轉(zhuǎn)讓和水權(quán)交易涉及到的是水資源的再分配問題，這取決于海河流域供水體系的變化和局部區(qū)域水資源供需是否平衡。
南水北調(diào)工程啟動(dòng)后，海河流域供水格局還將發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。
為此，有專家提出：要妥善解決好“環(huán)京津貧困帶”未來缺水問題，必須具備兩個(gè)先決條件：一是南水北調(diào)通水，從根本上調(diào)整海河流域供水體系的格局；二是當(dāng)?shù)厮吹某跏妓畽?quán)得到明確，為水權(quán)交易或轉(zhuǎn)讓奠定基礎(chǔ)。
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