國有糧食購銷企業(yè)成最大碩鼠 農發(fā)行改革遇困境

　　作者：王松奇 社科院金融所副所長

    國有糧食購銷企業(yè)是中國“經濟糧倉”中的最大碩鼠，它們創(chuàng)造的資金“黑洞”和目前仍處于提升階段的“黑洞”創(chuàng)造能力是中國農業(yè)銀行和農業(yè)發(fā)展銀行改革和發(fā)展面臨困境的終極原因

　　在工、農、中、建四大國有商業(yè)銀行改革中，最大的難題是中國農業(yè)銀行的改革；在國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農業(yè)發(fā)展銀行這三個政策性銀行的改革方案中，最難以形成明確思路的是農發(fā)行。同樣帶有“農”字的標記，為什么農村信用社的改革現(xiàn)在已取得了突破性進展，而兩大沾上“農”字的銀行改革卻這樣步履維艱？熟悉中國國情的人都知道：實質上，農業(yè)銀行和農發(fā)行原來是招牌和業(yè)務上的一家人，農發(fā)行只是由農業(yè)銀行原來的政策性業(yè)務分離成的一個新銀行。中國農業(yè)銀行至今仍然不良率畸高、問題積重難返，根子還在當年農發(fā)行新成立時甩下了800多億元壞賬至今沒有消化。而成立僅僅十一年的中國農業(yè)發(fā)展銀行至今在資產質量和業(yè)務能力上遠低于國家開發(fā)銀行甚至不如中國進出口銀行，其背后起作用的因素就是它的客戶基礎——國有糧食購銷企業(yè)。

　　國有糧食購銷企業(yè)是中國“經濟糧倉”中的最大碩鼠，它們創(chuàng)造的資金“黑洞”和目前仍處于提升階段的“黑洞”創(chuàng)造能力是中國農業(yè)銀行和農業(yè)發(fā)展

　　國有糧食購銷企業(yè)怎樣創(chuàng)造“黑洞”

　　早在1999年3月，由國有糧食購銷企業(yè)所“創(chuàng)造”的貸款壞賬就已達2140億元，最近六年來，由銀行貸款損失、糧食儲存過期以及“賬實不符”等因素迭加，國有糧食企業(yè)所創(chuàng)造的資金“黑洞”已遠遠超過3000億元。從目前看，由于該領域體制改革步伐滯后，這個窟窿還在繼續(xù)擴大，許多國有糧食購銷企業(yè)損害農民利益、糟蹋農發(fā)行資金的行為仍處于難以遏止狀態(tài)。根據我的調查，目前，國有糧食購銷企業(yè)中的不良行為主要有以下幾種：

　　1、用壓級壓價、減斤扣雜等手段盤剝農民

　　許多國有糧庫在收購糧食時主要采用兩種手段盤剝農民：一是通過壓低糧食等級來壓價，即在收糧時既不用容重器也不用其他檢測設備，只憑感官來鑒定糧食級別，一般是人為壓低一個等級，這樣，每市斤農民少收入0.02元；二是用減斤扣雜的辦法，即使農民送來的糧食的水分、雜質都達到國家標準，糧庫也會毫無道理地強硬扣除總重量的8%，這樣，若小麥價格每公斤1.36元，農民賣1噸小麥被扣的應得收入就達1088元之多。

　　2、拋陳除新，滾動取利

　　農業(yè)發(fā)展銀行是國有糧食購銷企業(yè)的單一債權人，因此，按國家政策對國有糧庫的存糧輪換執(zhí)行著監(jiān)督職能。農發(fā)行已規(guī)定：凡國有糧庫銷售輪換糧食比如說小麥，一定要報請當地農發(fā)行批準，先填寫銷售申請單獲批準后方可銷售，但國有糧食所(庫)的實際做法卻是：(1)在價格上高銷低報，如小麥銷售通常是每斤低報0.10元，每個糧食所一般每年至少銷售5000噸小麥，隱瞞利潤就達50萬元，這些錢根本不入賬，總是不翼而飛。(2)采取不申報輪換的辦法私自銷售。以小麥為例，如果國有糧庫的管理者看到收購價低而銷售價又明顯偏高時，他們就會先把庫存小麥拋售，然后再收購補庫，天衣無縫地進行輪換。據調查，河南每個糧食所每年采取這種方式私自輪換小麥數量大約在2000～2500噸，每噸輪換利潤100元左右，不入賬利潤約20萬～25萬元。(3)每年收購小麥時國有糧庫都按8%的比例扣雜扣水，這樣，每個糧庫每年都有數量可觀的漲庫糧食，這些漲庫小麥私自賣掉后利潤更是無須入賬。

　　3、賬目作假，虛假庫存，應付檢查

　　近幾年，黨中央、國務院為了保障糧食安全也制定了許多針對國有糧食購銷企業(yè)的監(jiān)督檢查措施，其中有一項手段就是每年的“查庫”。由于國有糧庫普遍存在偷賣糧食的現(xiàn)象，這樣必然存在“賬物不符、庫存不實”的問題。據調查，基層糧食所每到上級查庫時都大體采用兩種對策：一是與糧食加工企業(yè)簽訂虛假購銷合同，制造糧食銷出、貨款未回、應收款增加的假象；二是借錢入賬，檢查過后再還回借款。這樣，兩種辦法雖然簡單卻十分奏效，輕易就能應付庫存檢查。

　　4、利用壟斷地位操縱價格

　　國有糧食購銷企業(yè)作為一個具有壟斷地位的利益集團常常會運用季節(jié)差價機會操縱價格的辦法來為自身謀利。從全國情況看，農民的售糧時間主要在夏收和秋收后，農民這樣做一是為了償還借款和購買農用生產資料，二是為了盡快外出務工賺錢，許多國有糧食購銷企業(yè)非常善于利用農民這種急于銷售的心理弱點，用拖延時間的辦法迫使農民低價售糧。以河南省某個地級市為例，該市每年小麥產量在80億斤左右，幾乎每年小麥購銷的季節(jié)差價都可以達每市斤0.06～0.08元之間，按80億斤小麥計算，農民的潛在收益損失可達4.8億～6.4億元。既然能夠大幅壓低收購價格，國有糧庫就大量收購，壟斷了糧食，在糧食加工企業(yè)需要原料時，他們又可以大幅提價，謀求壟斷利潤。

　　5、在與國有糧食購銷企業(yè)的博弈中，農發(fā)行常常吃虧

　　國有糧食購銷企業(yè)的博弈對象有三：(1)糧農；(2)糧食加工企業(yè)；(3)農業(yè)發(fā)展銀行。

　　在這三個博弈對象中，農發(fā)行是國有糧食購銷企業(yè)的主要算計對象。以產糧大省河南為例，國有糧食購銷企業(yè)對農發(fā)行的負債比率最低也達130%以上，其中負債率200%或300%以上者已屢見不鮮。本來對糧食購銷企業(yè)每年每市斤糧食給予0.07元的補貼，對每一糧庫來說，這已是一筆相當可觀的收入了，再考慮通過壟斷性收購和銷售手段賺取的利潤，實際上國有糧食購銷企業(yè)對農發(fā)行的貸款還本付息應當毫無困難。但這些企業(yè)中的大多數都抱著有錢不還的態(tài)度，為逃避農發(fā)行對售糧款的回收監(jiān)督，不少國有糧庫在售糧給民營加工企業(yè)時常常拒絕收取支票而干脆索要現(xiàn)金，這在許多糧食主產省中的國有糧食購銷企業(yè)中已成為屢見不鮮的現(xiàn)象。售糧大量收取現(xiàn)金，收取的現(xiàn)金常常成為“迷失的貨幣”，這樣，我們就不難理解為什么農發(fā)行的工作人員態(tài)度越來越認真，但糧食貸款的不良率卻始終居高不下了。

　　“安徽經驗”為什么遲遲推廣不開

　　國有糧食購銷系統(tǒng)之所以會存在前述種種問題，根子在于這個系統(tǒng)具有“為農民服務”、“保障糧食安全”以及所謂“發(fā)揮主渠道作用”的特殊地位，這種地位的特殊性使得中央政府和地方政府都對其施行了超出一般行業(yè)國有企業(yè)的特殊保護政策，保護的結果當然也就使得國有糧食購銷企業(yè)恃寵而驕，管理混亂、缺少約束、“跑冒滴漏”等國有企業(yè)的弊端因而在這一系統(tǒng)能發(fā)揮到極致。

　　應當說，決策層早已注意到了國有糧食購銷系統(tǒng)存在的嚴重問題，近幾年開始推廣的“安徽經驗”(是指對現(xiàn)有國有糧食購銷企業(yè)進行裁并、重組和股份制改革)，目的就是要對國有糧食購銷企業(yè)進行重組和改造。但是，這在各糧食主產區(qū)推行起來仍顯得十分不順利。

　　為什么一項立意遠大、邏輯順暢的改革會遇到這樣大的阻力？我通過調查發(fā)現(xiàn)，其原因有以下三點：

　　1、各地省市縣政府沒有財力或有錢也不愿意拿出用以解決國有糧食企業(yè)下崗職工的安置問題，他們覺得與其自己掏腰包還不如拖一天算一天。

　　2、各地的糧食主管部門，比如說縣糧食局，它們都有“吃地盤” 的行為慣性。以河南為例，一個縣的糧食局大體管理20～30家糧食所，每個糧食所每年上繳8萬～10萬元管理費，這樣，本來就有預算經費來源的糧食局管轄的糧食所越多，其額外收入就越多。至于各糧食所所長為保住位子向糧食局領導個人進貢這類“租金性收入”每年到底有多少，已很難統(tǒng)計。所以，地方政府下設的糧食局最不愿意改變現(xiàn)狀。

　　3、各地的國有糧食所或糧庫是抵制糧食購銷體制改革的真正微觀基礎。因為只有在現(xiàn)在這樣的體制模式下，糧食所的負責人才能最大限度地撈取實惠。現(xiàn)有的體制模式能對糧食所負責人的舞弊行為提供保護是由于：(1)他們的職務是上級任命的；(2)糧庫收購糧食是在“保障農民利益”“發(fā)揮主渠道作用”；(3)農業(yè)發(fā)展銀行雖然是糧食購銷企業(yè)的債權人，但在地方保護主義盛行的條件下，農發(fā)行的資金“封閉運行”根本無法實現(xiàn)，對糧食所的財務監(jiān)督和貯糧庫存監(jiān)管常常落空，國有糧庫售糧款體外循環(huán)及糧庫偷賣糧食撈取現(xiàn)金的情況已屢見不鮮。近年來，許多糧食所在售糧時常常采用錢票分離的做法，據我調查，國有糧食所由于握有糧源，在交易中處于有利地位，因此，在向上門求購的糧食加工企業(yè)售糧時用“開票價”額外加錢的辦法為糧食所所長個人撈好處的情形非常普遍。以小麥為例，0.70元一斤為開票價，此外還要加價5分并要求糧食加工企業(yè)支付現(xiàn)金，這已成了河南等產糧大省糧食購售活動中的一條潛規(guī)則。由于糧食加工企業(yè)間的競爭首先是糧源的競爭，這些企業(yè)主若得罪了國有糧庫，生產原料的供應就可能中斷，因此，幾乎所有的糧食加工企業(yè)對國有糧食所負責人的這種違紀違法行為敢怒不敢言。既然在糧食的銷售中國有糧食購銷企業(yè)居于主動地位并具有靈活的定價權和尋租空間，這自然也會產生一個附帶現(xiàn)象，即國有糧庫在收糧時總是傾向于壓低農民的糧食等級，這樣，它們將來的利益空間就會更大些。由此可見，現(xiàn)有的國家壟斷糧食購銷體制實際上也是一種易導致?lián)p害農民利益的體制。

　　一個低成本、高效率的改革思路

　　從最近若干年經驗教訓看，國有糧食購銷體制主要弊端在于既不能保障該系統(tǒng)的低成本、高效率運行，也不能保障農發(fā)行糧食收購貸款的安全和農民的利益。本來，地方政府在許多方面可以發(fā)揮更積極的作用，但地方政府之所以對國有糧食購銷企業(yè)的不良行為或是監(jiān)管不力或是睜一只眼閉一只眼，原因還在于這類企業(yè)花的錢都是農發(fā)行的錢，而農發(fā)行的錢在地方政府的眼中被當做是國家的錢、中央財政的錢，損失了不僅不影響地方利益，而且套來的越多似乎越對地方有利，因為這些貸款還能產生派生收入。國有糧食購銷企業(yè)本身存在的各種問題根子就在于它們實際上是因為“國有國營”性質、擁有“發(fā)揮主渠道”作用的特殊地位恃寵而驕。所以，解決這個問題的根本辦法就在于在“安徽經驗”的基礎上推行更為徹底的改革模式。我認為，最佳的思路就是：以農發(fā)行為牽頭單位，以民營糧食加工企業(yè)為運作主體首先對糧食購銷系統(tǒng)進行大刀闊斧的民營化改革。其具體思路為：

　　第一，基于國有糧食購銷企業(yè)已對農發(fā)行巨額負債這一現(xiàn)實，可用債轉股的方式確立農發(fā)行對全國省以下糧食購銷企業(yè)的資產所有權、處置權和財務監(jiān)督權。為達到這一目的可由國務院發(fā)文，然后農發(fā)行組織專門力量同試點省政府進行談判設計新的改革方案。

　　第二，對省級糧食購銷企業(yè)可進行股份制改革，對縣以下糧食購銷企業(yè)的資產或經營權當以民營糧食加工企業(yè)為投資對象進行出售。糧食購銷企業(yè)的職工原則上大部分由接手的糧食加工企業(yè)進行就業(yè)安排，地方政府只負責極小比例的下崗工人工齡買斷支出。這一思路具有可行性，其根據為：現(xiàn)在，國家及地方政府給糧食購銷企業(yè)每市斤7分錢補貼，如果民營企業(yè)接管糧庫，這些補貼就會成為支撐原來工資支出的基本收入來源，糧食加工企業(yè)既可以節(jié)省原國有糧庫的售糧加價支出，又可以獲得每市斤7分錢的國家糧儲補貼，它們因而會踴躍成為轉制后糧食購銷企業(yè)的新投資人。

　　第三，對于買斷國有糧食購銷企業(yè)股權或經營權的糧食加工企業(yè)，農發(fā)行可以將原來的遞延債權轉化為股權并用戰(zhàn)略合作協(xié)議的方式對那些參與改制的新投資者在資金供給上給予額度支持，在財務上履行賬目監(jiān)督和現(xiàn)金管理職能，在企業(yè)技術改造和擴大訂單農業(yè)比重上給予業(yè)務指導。同時，各地也可以根據具體情況，由接手國有糧庫的糧食加工企業(yè)承擔相當一部分對農發(fā)行的債務。這樣，既可以減少存量不良金融資產，又可以極大降低農發(fā)行增量貸款風險。

　　第四，各地糧食局作為當地政府的一個部門，在糧食購銷企業(yè)進行民營化改造后可重新做職能定位，如對民營糧食購銷企業(yè)進行業(yè)務指導、供銷行為監(jiān)督、儲糧質量檢驗監(jiān)管、農民投訴受理、訂單農業(yè)推廣、市場信息分析、儲糧技術人員培訓，等等。對這類業(yè)務中的市場化服務可進行一些合理收費，這樣，原來國有糧食購銷企業(yè)徹底改制后糧食管理部門的利益損失也會部分地得到補償。