從建設項目審計看征地制度改革的必要性(05-12-2)

　　近年來，沈陽辦在建設項目審計中發現，由于我國現行《土地管理法》等征地管理的法律法規不完善，造成一些地方不同程度地存在不依法征地、制定征地補償標準隨意性大、費用管理混亂等問題，嚴重侵犯了被征地農村集體經濟組織和農民的合法權益。造成村民上訪、影響了社會穩定。這些問題隨著我國固定資產投資規模的增大，暴露得越來越多，如不盡快完善征地管理制度，勢必會對“建設和諧社會”產生一定的影響。為了糾正項目建設征地過程中存在的問題，從完善我國征地管理制度的角度，筆者擬提出如下幾方面意見和建議，

以尋求解決問題的辦法。

　　一、審計中發現的主要問題

　　（一）違法違規征地，無法保證征地補償安置費用按標準落實

　　依法征用土地，擬定征用土地和補償安置方案，是搞好征地補償安置工作的前提。但很多建設項目存在著土地先用后批；在地籍檔案等統計資料不健全的情況下，無法保證從本地區實際出發制定合理的補償方案；由于征地補償安置具體辦法沒有資金保證無法落到實處，導致被征地農民原有生活水平無法保障。如我國西北某高速公路項目就存在著土地未批先用、先用后批的情況，因此導致了項目制定征地補償標準依據不落實，或標準偏低，侵害了農民利益。東北某水庫項目就是由于在項目沒有批復的情況下先行征地，造成后批復的項目概算中征地拆遷資金嚴重不足，再加上原定的由各相關市縣按一定比例出資的配套方案無法落實，實際上補償給被征地農民的標準很低，造成處于淹沒區的農場大量貸款用于安置移民，不僅使農場背上了沉重的債務包袱，而且對當地農工的生產生活長期健康發展也產生了不利影響。

　　（二）法律法規和制度落實不到位

　　《中華人民共和國土地管理法實施條例》中已明確規定“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”，但在實施中，部分省（自治區）一方面讓相關市級政府在省級政府制定的標準基礎上，再根據“本地區情況”自行制定標準，另一方面又讓建設單位按省級政府制定的標準編制概算，撥付征地補償費，使得市政府有“節余”資金來安排自己的政績工程。縣以下基層政府上行下效，也分別截留應支付村集體的征地補償費用于其他支出。

　　國家已明令要求對征地補償方案要進行公示，但審計發現這一規定在很多項目征地過程中并未得到落實。很多農民，特別是地處偏遠、經濟落后地區的農民，只知道上面給多少是多少，根本不知道自己應得多少，更不知道如何維護自己的合法權益。

　　（三）縣鄉鎮村對征地補償資金管理混亂，缺乏有效監督制約機制

　　審計調查中發現，部分縣鄉鎮村管理、財務人員素質低，財務管理混亂、缺乏有效監督，村級財務“糊涂賬”的現象較普遍。主要表現為縣鄉兩級隨意截留應支付給村集體的補償資金，村級財務結算不及時、財務核算手續不健全，無憑證、無賬簿、無會計檔案。由于缺乏有效監督，村干部侵占挪用、截留私分、虛報冒領、大吃大喝等“村官腐敗”現象時有發生。有兩條高速公路項目征地涉及的部分村沒有設立賬目對征地拆遷補償資金收支進行核算，向審計人員提供的資料就是一些原始票據，正是在這些票據中，審計人員發現了一些村出具虛假征拆協議，幫助縣征拆辦等單位套取補償資金用于招待費等支出的問題。

　　（四）有法不依、有令不止，挪用補助資金問題較為常見

　　在建設項目征地補償實施過程中，部分單位從小集體的利益出發，有法不依、有令不止，挪用征拆補償資金用于購置小汽車、組織旅游、發放補貼的現象屢見不鮮，特別是部分項目以“包干”的名義，巧立名目收取費用，擠占征地補償安置費用，侵犯被征地農民的合法權益。

　　二、結合我國現行的征地制度分析問題產生的原因主要為：

　　（一）征地補償費分配機制不合理。

　　根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”的規定，地方性實施辦法一般是：對農村集體經濟組織的土地被依法全部或部分征用，由征地單位安置的，土地補償費、安置補助費由安置單位用于土地被征后人員的安置；對被部分征用，需要安置的人員由被征地單位安置的，土地補償費支付給被征地單位，用于發展生產、就業和生活補助，其使用由村民會議或者村民代表會議決定，報鄉（鎮）人民政府批準后執行，安置補助費支付給被征地單位，由被征地單位管理和使用；地上附著物和青苗補償費支付給地上附著物和青苗的所有者。這就意味著，農民個人所能明確獲得的補償費只是地上附著物和青苗補償費，只占全部征地補償費的很少部分。

　　（二）征地安置程序不完善

　　現在的征地程序大體上可以分為申請和實施兩個階段。根據《土地管理法實施條例》，實施階段對補償安置有意見的，可由政府協調，協調不成的可由政府裁決，但“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”。這種征地程序無法有效保護失地農民的合法權益。首先，在征地之前，有關審批程序中并不包括對失地農民安置補償方案可行性的論證。其次，在征地之后，缺乏解決安置補償有關爭議的機制。因為爭議不影響“征用土地方案的實施”，所以不論具體情況如何，都可以在沒有解決問題之前先剝奪農民的權益。三是缺乏失地農民

　　針對上述問題，各級政府和國土資源管理部門應認真研究并采取措施，改革現行不合理的征地制度，以保護被征地農民的利益。

　　（一）改革征地制度，逐步開放集體土地產權市場，切實保護農民的土地權利

　　保護農民的土地權利是對農民根本利益的最大保護。為此，必須改革現行征地制度。土地征用制度改革的核心是縮小征地范圍，提高征地補償標準，改革征地補償方式。要嚴格界定動用國家征地權力的公共利益類型。“公共利益”應該是不以盈利為目的。切實保護農民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據，實行公平補償，不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。尤其是一般性建設項目，不能隨意以國家重點建設名義壓低征地價格。征地補償的形式可以多樣化，比如，貨幣、就業安置、

　　（二）轉變政府職能，把征地拆遷工作做到征地項目前

　　各級政府一定要從老百姓的利益出發，有一個角色的轉化。現在政府的工作程序，往往是先研究決定了項目，然后再考慮老百姓的各種利益。政府主要是站在這些項目的立場上，來說服群眾拆遷。沒有事先和老百姓溝通，拆遷工作就會很被動，也不被老百姓接受，矛盾就增多了。現在需要轉變的是，在征地拆遷前，當地政府應首先想到老百姓的補償、生活安置等問題，在做好老百姓的工作之后，再來談征地項目，關于拆遷的問題就比較好辦了。在政府制定出某個地區符合大多數人利益的補償標準后，就要堅決執行這個標準。

　　（三）各項目建設單位應嚴格按照相關的法律法規征用土地，各級國土資源管理部門對上報的征用土地方案應嚴格依法審查，不符合有關法律、法規的堅決退回。

　　（四）出臺征地補償分配條例。第一，嚴禁鄉鎮政府截留農民集體土地征用補償費，將征地補償款項一分不少地交到村級集體手中；第二，明確規定只有村級集體經濟組織才具有處置征地補償費的權力，一般不再將征地補償款分配到村民小組，以防村民小組再次提留而又使用不當；第三，村集體經濟組織必須通過民主決策程序分配征地補償費；最后，鑒于目前實踐中存在的村級分配處置方法混亂，部分失地農民不能享受征地權益的現象，農村基層政府有責任指導、協調、監督村集體的分配行為，保護失地農民中弱勢群體的利益。（作者：

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