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在反洗錢的社會協(xié)調(diào)機制尚未健全的現(xiàn)狀下，即將出臺《反洗錢法》執(zhí)行的效力可能會受到?jīng)_擊。所以在《反洗錢法》尚未出臺之時，與其相關(guān)的法律也在修改當中。
★文/蔡八弟
近日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、財政部和人民銀行等17個部門負責(zé)
人組成的《反洗錢法》起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對該法起草所涉及的重大問題進行激烈的討論和細致的研究論證。
洗錢漏洞太多
在我國內(nèi)地，每年通過地下錢莊洗出去的黑錢至少高達2000億元人民幣。今年7月中旬，央行首度公布了《中國反洗錢報告2004》，這也是中國反洗錢監(jiān)測分析中心成立以來的首次亮相。《報告》顯示，2004年各金融機構(gòu)通過央行各分支行共報送人民幣可疑交易3.61萬筆，涉及金額495.46億元。
無疑，洗錢使資金游離于監(jiān)管之外，脫離了銀行的監(jiān)管系統(tǒng)，為販毒者、恐怖主義分子、非法武器交易商、腐敗的政府官員以及其他罪犯的運作和發(fā)展提供了動力。不管是轉(zhuǎn)移非法所得，還是逃避管制，地下“洗錢”正在嚴重侵蝕著中國的經(jīng)濟基礎(chǔ)。
據(jù)有關(guān)人士測算，中國每年因此受到的財稅損失就高達近千億元。有專家說，腐敗已經(jīng)成為中國最大的社會污染，而“洗錢”正在助長這種污染。
全國人大常委會預(yù)工委法案室主任、《反洗錢法》起草工作小組組長俞光遠曾向媒體透露，從近幾年的司法實踐看，貪污、賄賂、腐敗犯罪有不斷上升的勢頭，其中一個重要原因是對這類犯罪所得的洗錢活動打擊不力。
面對洗錢這一社會“毒瘤”，現(xiàn)行法律的缺失一定程度上加大了打擊的難度，使得很多行政措施難以落實，助長了犯罪分子的囂張氣焰。
去年，為了防止通過購買團體險而洗錢的行為，財政部、監(jiān)察部有一個清理規(guī)定，要求保險公司把企事業(yè)單位和國家機關(guān)購買的團體險予以退還。但這個規(guī)定震懾作用不大，各保險公司幾乎都沒動。“這與對團險洗錢行為沒有能夠從法律角度給予界定有關(guān)。”湖南大學(xué)金融管理學(xué)院專攻保險的副教授劉娜給出這樣的原因。“在《反洗錢法》出臺之前，對保險業(yè)來說，這種舉報有點強人所難，畢竟開門做生意，顧客是上帝。”
在此困境之下，央行反洗錢局負責(zé)人早前就對透露：“雖然洗錢活動很多，但是由于我國《刑法》對洗錢犯罪的上游犯罪定義過窄，并且根據(jù)重罪吸收輕罪的原則，洗錢活動多以其他罪名定罪，2004年4月我國才有第一例‘洗錢罪’定罪的案例。因此，《反洗錢法》的起草早已提上日程。”
法律制定與修改正在進行
無疑，洗錢是一種下游犯罪，必然有其他上游犯罪在前。只有與毒品犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪、恐怖活動犯罪、走私犯罪這四類犯罪有關(guān)的洗錢行為，才被認定為是犯罪行為。
目前，業(yè)內(nèi)專家認為，上游犯罪規(guī)定過窄，是中國反洗錢工作面臨的問題之一。隨著我國市場經(jīng)濟逐步與全球經(jīng)濟體系融合，走私、販毒、偷稅逃稅、貪污受賄、金融詐騙等活動也大量產(chǎn)生，洗錢活動在海內(nèi)外日益猖獗。因此，應(yīng)考慮將貪污、賄賂、腐敗犯罪和其他嚴重犯罪規(guī)定為洗錢罪的上游犯罪。央行行長周小川對此透露說，反洗錢法起草工作小組已開展了修訂《刑法》洗錢罪規(guī)定問題的研究。央行有關(guān)人士也透露，《反洗錢法》制定的一個核心內(nèi)容就是要擴大洗錢犯罪的上游犯罪。這部法律很可能采取列舉的方式將貪污、賄賂等嚴重的犯罪均納入洗錢罪的上游犯罪。
立法界還有人士透露，即將出臺的《反洗錢法》可能要求保險公司對于提前退保的團體險，尤其是國企和國企控股的公司，上報有關(guān)部門，追蹤錢的來源和去向。
在《反洗錢法》制定之時，其他規(guī)章制度也正在根據(jù)當前形勢作出相應(yīng)修訂。自2003年初央行發(fā)布的《金融機構(gòu)反洗錢規(guī)定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》和《金融機構(gòu)大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》實施兩年來，雖然有力推動了我國銀行業(yè)反洗錢工作，但隨著反洗錢工作的逐步深入，三項規(guī)章的局限性逐步顯現(xiàn)，難以適應(yīng)反洗錢工作的發(fā)展要求。因此，修改也是題中之義。
央行反洗錢局局長凌濤提到，央行正在著手制定證券(期貨)業(yè)和保險業(yè)的反洗錢規(guī)章，明年開始，證券及保險公司將有義務(wù)報告可疑交易；以后非金融行業(yè)如房地產(chǎn)、彩票、珠寶貴金屬經(jīng)營交易，以及會計師、律師事務(wù)所等也將有義務(wù)報告可疑交易。另外，正在制定中的《反洗錢法》對這種義務(wù)也將有條款加以體現(xiàn)。另外，金融專家胡平西還建議，在盡快出臺《反洗錢法》的同時，建立全國的金融情報部門及反洗錢犯罪的國際合作機制。
“2005年將是我國反洗錢法律制度建設(shè)取得重大進展的一年”央行如是總結(jié)說，央行報告還指出，中國反洗錢法制建設(shè)已經(jīng)進入一個高速發(fā)展、與國際反洗錢法律制度迅速接軌的時期，“反洗錢法的出臺是中國反洗錢法制建設(shè)的重大步驟，將有力地促進國內(nèi)反洗錢工作的深化發(fā)展，并有力地促進反洗錢國際合作。”
完善機制還需多方合作
事實上，在反洗錢的社會協(xié)調(diào)機制尚未健全的現(xiàn)狀下，即將出臺《反洗錢法》執(zhí)行的效力可能會受到?jīng)_擊。因為反洗錢是一項社會系統(tǒng)工程，金融機構(gòu)雖處于核心地位，但若無司法部門和財政、稅務(wù)、工商、海關(guān)等多家政府部門的通力合作將難以奏效。目前反洗錢工作的社會協(xié)調(diào)機制尚未健全，金融機構(gòu)與財政、稅務(wù)、工商、海關(guān)、司法等政府部門在反洗錢方面溝通、協(xié)調(diào)、配合的合作聯(lián)系機制尚未形成已經(jīng)給反洗錢工作帶來不少難題。
《反洗錢法》立法組組長俞光遠也坦言，“反洗錢工作涵蓋預(yù)防、控制、偵查、打擊等諸多方面，又涉及金融、財政、執(zhí)法、司法等多個部門。目前央行、公安部、外匯管理局等之間已經(jīng)形成初步合作，但尚未建立反洗錢協(xié)調(diào)機制，缺乏統(tǒng)一的信息收集與甄別機構(gòu)。”
目前，金融業(yè)通過網(wǎng)絡(luò)通信和計算機自動完成賬務(wù)處理，實現(xiàn)會計業(yè)務(wù)處理的數(shù)據(jù)集中、賬戶集中和事后監(jiān)督集中已經(jīng)成為現(xiàn)實，銀行一線人員所掌握的支付交易信息十分有限，根本無法對每筆支付交易信息進行分析和判斷，很容易給洗錢犯罪分子以可乘之機。
同時，我國金融業(yè)尤其是基層銀行普遍缺乏反洗錢專業(yè)人才，對洗黑錢的犯罪案件接觸甚少，普遍缺乏反洗錢工作經(jīng)驗，如若發(fā)現(xiàn)涉嫌洗錢的可疑支付交易往往難以界定，因此難以徹底的有效執(zhí)行反洗錢法。
另外在金融機構(gòu)之間，同一金融機構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部缺乏信息共享機制，監(jiān)測技術(shù)手段相對落后，柜臺操作人員難以掌握每個開戶單位的經(jīng)營范圍、注冊資金和經(jīng)營活動，對每筆支付業(yè)務(wù)，只開戶單位提供的支付票據(jù)和憑證，輔以經(jīng)驗判斷，很難區(qū)分正常支付與異常支付，難以有效開展防范反洗錢工作。尤其是現(xiàn)在，有些基層銀行內(nèi)部反洗錢職責(zé)不清。有的人認為是保衛(wèi)部門的職責(zé)，有的人認為是會計或貨幣發(fā)行部門的職責(zé)，使得目前基層的反洗錢組織機構(gòu)空有其架，實際運作僅限于會計部門對可疑支付交易形式的上報，缺乏對信息分析、甄別和調(diào)查。
對此，央行透露將加大制度改革和人員培訓(xùn)力度以配合新法的實施。央行反洗錢局局長凌濤還表明了央行在打擊反洗錢方面的主要職責(zé)：組織協(xié)調(diào)國家反洗錢工作；指導(dǎo)、部署金融業(yè)反洗錢工作；承擔(dān)反洗錢的資金監(jiān)測職責(zé)；組建反洗錢監(jiān)測分析中心和由各個部門參加的金融監(jiān)管部門反洗錢工作協(xié)調(diào)機制等等。
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現(xiàn)在正在起草的這部《反洗錢法》不但要解決我國反洗錢領(lǐng)域的急迫問題，同時還需要滿足國際反洗錢領(lǐng)域通行標準。的確，他山之石可以攻玉，在與洗錢斗爭了近一個世紀的西方國家，在這方面無疑有著豐富的經(jīng)驗。
美國是世界上最早對洗錢進行法律控制的國家。現(xiàn)在美國有關(guān)反洗錢法律已形成了以《銀行保密法》為核心、輔以一系列反洗錢法令在內(nèi)的完備體系。
以金融自由著稱的瑞士，在1998年也出臺了《反洗錢法》。這項法律規(guī)定，包括銀行和中介機構(gòu)在內(nèi)的各金融機構(gòu)有義務(wù)向政府通報可疑情況，知情不報者屬刑事犯罪，將受到嚴厲懲處。瑞士政府還在同一年設(shè)立了“反洗錢委員會”，以監(jiān)管和規(guī)范包括貿(mào)易公司、資產(chǎn)管理公司以及律師事務(wù)所在內(nèi)的非銀行金融中介的行為，要求它們與銀行一樣執(zhí)行《反洗錢法》，違規(guī)公司會被處以高達20萬瑞士法郎的罰款或被勒令停業(yè)。
俄羅斯的《反洗錢法》也自2002年2月1日起生效。這一法案要求對所有超過50萬盧布的金融交易及超過250萬盧布的財產(chǎn)交易進行調(diào)查；法案還要求成立一個金融信息機構(gòu)用以執(zhí)行對大宗金融交易的系統(tǒng)性調(diào)查，并禁止銀行及其他金融機構(gòu)開設(shè)匿名賬戶。
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