財稅體制轉型

　　21世紀北京圓桌之 展望中國2006

　　本報評論員 王梓 主持

　　近期，財政部長金人慶透露，今年財政收入將突破3萬億，全國財政收入占GDP的比重也由“九五”末的15%提高到2004年的19.3%。隨即，關于財政收入迅猛增長的理由、合理的

稅負水平等問題再次成為各界爭論的焦點。12月1日，剛剛結束的中央經濟工作會議也提出，明年要“以推進公共財政體制建設為重點，繼續深化財稅體制改革” 。

　　發生在1993年，啟動于1994年的上一輪重大稅制改革，最大限度地實現了“統一稅法，公平稅負，簡化稅制，合理分權”的原則，解決了當時中央政府的財政困境，初步確立了與市場機制相匹配的財稅制度。

　　相對“94稅改”的大刀闊斧，本次改革顯得和風細雨。遵循兩年前十六屆三中全會作出的“分步實施稅收制度改革”的戰略部署，按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則，本次改革更多的被理解為一種“結構性”調整。財政部稅政司司長史耀斌則更愿意將其理解為一次重大的制度創新，他認為，本輪稅改將為社會主義市場經濟的奠定更加扎實的制度基礎，也將成為我國最后一次大規模的稅制改革。

　　深化財政稅收體制改革也是“十一五”規劃的重要內容，“十一五規劃建議”已經確立了下一步財稅改革的六項工作重點：合理界定各級政府的事權，建立健全與事權相匹配的財稅體制；調整財政支出結構，加快公共財政體系建設；完善中央和省級政府的財政轉移支付制度，理順省級以下財政管理體制；完善增值稅制度，實現增值稅轉型；調整和完善資源稅；統一各類企業稅收制度。這些目標的實現，將成為我國市場化改革的制度基礎。目前中央財政充裕，為本輪稅改提供了最好的時機。稅改目標的迅速推進，則是把握改革時機的最好辦法。

　　11月25日，

　　財政收入猛增之謎

　　《21世紀》：11月16日，財政部長金人慶透露，今年財政收入超3萬億幾成定局。近幾年財政增速如此之快的原因何在？

　　史耀斌：這兩年稅收收入增長非常快，今年財政收入達到三萬億應沒問題。稅收的增長首先是源于經濟的增長。我國稅制結構以間接稅為主，主要是增值稅。據1-10月份稅收收入增長的統計，增值稅近幾年增長非常迅速，起到非常大的作用，而它恰好和經濟發展同步。這一點與現實也非常匹配，今年前三個季度GDP的增長已達9.4%，是經濟增長帶動了稅收的高速增長。

　　其次，是企業效益的提高帶動了稅收增加。這主要體現在企業所得稅上，到10月份，內資和外資的所得稅增長速度都在20%以上。企業經濟效益在提高，外資的優惠政策也陸續到期，逐漸需要繳納應繳的稅種。

　　第三，個人所得稅增長也非常迅速，這和老百姓收入水平的提高密切相關。

　　另外，營業稅近一兩年增長比較快，這和房地產業的增長關系密切。現在我國處于加入WTO的后過渡期，一些領域逐漸開放，保險業等要征收以前沒有的營業稅，這種稅收的增加并不是提高稅負造成的。

　　還有一點也非常重要，即現在征管手段的現代化，稅收征管人員素質的提高，稅收執法的力度的不斷加強，這些是在稅制不變的情況下，收入增加的原因之一。

　　綜上所述，我認為這種收入的增長是正常的。無論去年還是今年，稅收收入的增長和經濟增長是相匹配的。

　　高培勇：今年財政收入甚至可能突破三萬兩千億。中國的財政收入95%以上都是稅收收入，分析財政收入高速增長原因的最好辦法，是剖析稅收收入的持續高速增長。這就要聯系中國稅制的出生背景。

　　現行稅制在1994年1月份開始實施。當時的決策層，最關注的兩個問題，一個是嚴峻的通脹；另一個是政府特別是中央政府缺錢。但這兩個問題的解決，在當時遇到了稅收的征管水平相對偏低的瓶頸制約。據國家稅務總局1994年統計，我國稅收的實際征收水平只有50%多。這種情況下要設計一套稅制，達到既反通脹又保證國家財政的基本要求，只能用“寬打窄用”的理念。只想收五千億的稅，但稅制的架子必須能夠容納一萬億元。

　　1994年后，中國稅務機關的征管水平提升很快，無論人員素質、物質裝備還是思維理念，進步都很快。去年國家稅務總局宣布，稅收的實際征管水平已經提升到70%多。這就解開了中國稅收高速增長之謎，應當說高速增長來源于稅制所提供的極大的征管空間。在這么大的架子之內，只要是稅務機關能夠挖潛，稍微一發力，稅收就可以有一個空前的增長。除此之外的原因都不是主要的。

　　《21世紀》：中國現在的稅負水平和結構是否合理？相對合理的稅負水平是多少？

　　高培勇：過去幾年中國一直在反復強調兩個概念，實際稅負和名義稅負，也正因為如此，政府和企業之間出現了對稅負水平判斷不一的怪現象。《福布斯》雜志說我國稅負水平世界第二，但是中國政府說不是，兩方都有道理。前者是根據稅制設計的稅率水平來判斷的，而中國政府是以實際征收水平來計算。這種巨大的差異來源于當時根據低征管水平確定的“寬打窄用”的理念。

　　中國稅收的高速增長既正常，也不正常。依法征稅是正常的，稅務局的天職是根據稅制把該收的稅收上來，放著現成的稅不收，就是失職。說它不正常是因為12年間中國的稅制幾乎沒有大的調整。這就使原有稅制和現實的經濟社會環境不協調。在所有的經濟指數當中，稅收制度指數的與時俱進性最強，各國政府更迭時競選的綱領中都包含稅制調整。

　　評論GDP和稅收及財政收入之間的關系時，也要考慮這兩點。按照法治國家依法征稅的原則，稅務部門的任務就是根據稅法的規定把該征的稅如實征上來，所以稅收收入、財政收入占GDP的比重還應當進一步提高。但另一方面，如果真的應收盡收，中國企業稅負就過重。現在需要研究理想的稅負水平究竟是多少。再不進行稅制改革，這些問題就會越來越嚴峻，矛盾會越積越深。

　　史耀斌：一個國家的稅負水平理想與否，取決于其能不能維持這個國家的正常運轉。國家是社會管理者，還承擔著維護整個國家的安全，包括與國際社會正常交往的職能。稅收只要能夠滿足這些公共財政的支出，就是正常的。當然，滿足的程度或結構有不同，所以很難用一個具體的數字描述中國的稅負應該達到怎樣的水平算理想。我認為，稅收應該占GDP的25%左右，如果再高，就要看整個公共財政的支出覆蓋到多大的范圍了。25%是世界各國財政收入占GDP比重的平均數。北歐一些高福利國家甚至占到50%以上，這與政府管轄的領域、所提供服務的質量和規模有直接關系。

　　中國這么大的一個國家，有很多需要完成的事情。國防、基礎設施的建設需要大量的資金支持。金部長多次提到公共財政的陽光要逐漸照耀到農村，現在9億農民，如果按照公共服務均等化，按照建設和諧社會的要求，需要做非常多的事情。建設社會主義新農村，首先要解決基礎設施建設問題。

　　從1970年經濟剛剛起步開始，韓國就實施了新村運動，這對韓國的經濟增長與社會和諧起到了非常重要的作用。當時韓國的城市經濟、工業經濟增長迅速，如果那時不實施新村運動，整體經濟的二元分化現象就會非常嚴重，第一將導致社會不穩定，第二農民不可能為工業化提供更多的勞動力，第三城鎮之間的巨大的區別也會抑制工業的發展。我去年特意去看了韓國的農村，包括到村公所以及農戶家都看到了。道路修到每一個農戶家里，上下水，用電、用氣十分齊全。但這一點中國20年內是做不到的。

　　如果比較城市，我國和國外差距不大，但是看農村，中國和歐洲相比差很遠。所以，公共財政需要很多支出，保證這個國家的穩定和和諧社會的建設，占GDP的比重就應該保持在一個比較合適的水平。

　　去年我國的財政收入占GDP的比重是19.3%，今年如果達到原來的目標大概是20%出頭。現在有人質疑稅負水平是不是比較高，從數字的相對比較，我國的稅負在國際上實際是處在比較低，起碼是偏低的水平。如果從支出的需求來看，就還遠遠達不到要求。支出不是政府拿出錢再去搞自由競爭的生產領域的投資，而是科學、教育、基礎設施、衛生的投入。明年，我國還要在農村全部實行真正免費的義務教育，這些支出都應該從財政收入里來。

　　稅負水平的高低，要從能否很好完成公共財政應該行使職責的角度看問題。在今后的幾年中，財政收入，或者稅收收入占GDP的比重還應該有所提高。

　　姚洋：按照發達國家的標準，中國現在稅收比重不算太高。但在發展中國家中，中國是比較高的。但稅收比重高是國家能力加強的一個指標，稅收高不一定就不合理，關鍵在于國家提供多少服務。我國預算內的中央財政占整個財政收入的55%，加上預算外的，地方和中央差不多持平，可能地方稍高一點。

　　兩次稅改比較

　　《21世紀》：2003年，十六屆三中全會作出了“分步實施稅收制度改革”的戰略部署，提出要按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則，本輪稅改被稱為一種“結構性”改革，與“94稅改”相比，其主導思路與改革背景有何不同？

　　史耀斌：不同的經濟時期，不光是稅制改革，其他的任何體制改革都有不同的內涵。1994年的稅制改革，主要是為了適應社會主義市場經濟體制的建立，從有計劃的商品經濟向市場經濟的轉變而進行的。當時的稅收制度的改革，基本上是規范內資，比如將國有企業所得稅、私營企業所得稅、大中型企業所得稅、小型企業所得稅合并，同時對流轉稅從舊式的增值稅，變成了新的增值稅，取消了對外資的工商統計稅。這是一個劃時代的稅制安排。

　　從1994年到現在，我國還在不斷地對1994年奠定的做法進行完善。比如對出口退稅率、證券交易印花稅的調整，用大量稅收政策配合宏觀調控，應對禽流感、非典等突發事件，都體現出利用稅收這個杠桿調控宏觀經濟和維護社會穩定的作用。

　　今年十六屆五中全會討論的“十一五規劃”，用相當多的篇幅談到了稅收制度改革。目前整個經濟發展有兩個最大的特點，第一是經濟的全球一體化，任何一個國家都不能游離于整個世界經濟之外，特別是我國加入WTO后，發生了很多經濟現象，需要稅收制度配合。第二是我國的經濟已經逐漸從粗放增長向集約增長轉變。為了優化經濟結構，從今年開始切實進行了一些安排。這兩點要求稅收制度必須改革。

　　另外，建設和諧社會要有科學發展觀。信息化社會，特別需要獨立自主知識產權，要發展創新型、環境友好型、資源節約型的經濟，這要求經濟體制、經濟政策包括稅收政策各個方面的促進，從而對稅制提出了挑戰。

　　高培勇：比較兩次不同的稅制改革之間的異同時，主要需要關注它的原則，這是稅制改革要實現的目標。上一輪稅制改革的指導原則是16個字“統一稅法，公平稅負，簡化稅制，合理分權”。這16個字的意義是顛覆性的。比如“統一稅法”，今天大家可能習以為常，但12年前，它引起的震動很大。另外，所謂“公平稅負”，就是不分所有制、國籍、身份，實施一視同仁的稅收待遇。倒退十二年，會有人質疑，還要不要限制私有制的發展，還要不要扶持公有制。

　　1994年稅改初步搭建起了與市場經濟體制相適應的稅制體系的基本框架。

　　中共十六屆三中全會對這次的稅制改革提出12字原則都是在技術操作層面。這次改革不是一次顛覆性、總體性的變革，而是一種結構性的變革。現在提出的若干個稅種的改革方案，基本上都是在既有稅制的框架之內做局部性的微調。這次稅制改革不會引起像上次那樣大的社會震動。

　　林雙林：1994年稅改時，中央財政收入占財政總收入的比重小，整個預算內收入才占GDP的百分之十二左右。在1994年以前，中央政府也有過多次稅制改革，但都沒有解決問題。1993年底中央決心改變這種趨勢，所以采取了分稅制。

　　這次改革的背景是我國稅收收入正在不斷增長，而且其速度比GDP增長快。首先從效率方面講，要考慮如何降低稅收以提高企業效率，提高勞動者生產積極性。另外要從公平的角度考慮稅改。

　　姚洋：1994年的稅改很有必要。此前政府預算內收入很少，主要是靠預算外收入。但在預算外收入方面，地方比中央占的比重大，所以中央所掌握的財政收入比例比較小。另外過去的“財政包干制”不規范，而且地區之間苦樂不均，上海很吃虧，廣東很占便宜，1994年稅改解決了這個問題。那次稅改的另一成就，就是把八十年代的分權體制制度化了。本次稅改，增加公平性是很重要的出發點。例如個稅起征點的提高非常必要，世界上沒有一個國家有中國那么多的納稅人，包括農民在內，我國大概80%到90%的人都要納稅。印度只有不到5%的人交個人所得稅。此外在免除農業稅之前，盡管農民交的稅絕對數不一定比城里人大，但占收入的比例比城里人高，這是非常不公的一個稅制。

　　個稅改革之辯

　　《21世紀》：10月27日，人大常委會已經通過了把1600元作為最新的個人所得稅起征點的草案。各位認為個人所得稅爭論的要點在哪里？怎么樣評價已經出臺的改革方案？

　　高培勇：這次個人所得稅改革，主要是小打小鬧式的局部性調整，談不到個人所得稅的根本變革。中共十六屆三中全會和“十一五規劃”建議對個稅改革基本的定位為“改善個人所得稅，實行綜合與分類相結合的個人所得稅制”。在這種基本定位面前，初額的標準調整的高一點還是低一點，意義不大。

　　林雙林：個稅起征點的提高是無可非議的，這次改革主要是從公平的角度出發。個稅占整個財政收入比重很小，只有百分之幾，占GDP的比重就更小了。但稅制改革不是一次就能完成的，個人所得稅可能還得再改。現在的個人所得稅是根據每個工資收入者的收入水平來決定稅率，也許以后應根據家庭收入和負擔水平來決定。

　　《21世紀》：就個人所得稅的作用而言，它是偏重籌集收入還是調節分配？效率與公平的平衡如何體現？

　　史耀斌：關于個人所得稅法的修訂，爭論很多。對任何財政來講，籌集財政收入都是基本的，否則調節分配就無從談起。現在和今后的稅收，包括個人所得稅在內，仍然是以籌集財政收入作為第一職能。當然調節分配差距是個人所得稅的功能和職責之一，但在這一點上不能對它期望過多。我認為現在的收入分配不平等主要是社會收入初次分配的不平等，這不是個稅能起作用的。

　　我國的稅制結構，以增值稅等流轉稅作為主體稅種，流轉稅占稅收收入的50%以上，今年個稅充其量能占7%。這么少的稅收收入，很難發揮很大的作用。從納稅人來講， 9億農民現在很少成為個稅納稅人，財政部科研所的孫剛做了分析，估計工資薪金所得這塊，全部納稅人數也不過幾千萬，這樣的稅種很難緩解在13億人中存在的分配不公問題。當然，個人所得稅有調節收入的功能，國外歷來都這樣，但是國外個人所得稅占比例很高。在美國是第一大稅種，再加上社會保障稅，占了稅收收入的50%以上。

　　今后，隨著個人所得稅稅制的完善和整個稅制的變化，在調節個人收入分配方面，個稅應能發揮更大的功能。當然隨著今后的收入增長，更多的人進入到納稅人群體，即使不對個人所得稅進行調整，也會調節個人收入分配。加強對高收入群體的調節，緩解低收入群體的壓力是可能的，但不能夠期望有政策能讓這種作用立竿見影地發揮出來。

　　高培勇： 所有的稅種都有一個共同的功能，就是為政府取得收入。但不同的稅又具備各自特殊的功能。個人所得稅要奏出的特殊的曲調是什么呢？就是調節收入分配。判斷個人所得稅改革成功與否，不在于取得多少收入，而在于究竟能不能達到調節個人收入分配水平的目的。現行的個人所得稅制和這個目標的基本要求相差很遠。比如現行個人所得稅制是分類所得稅，是分項稽征的，表面上是一個稅種，但具體實施起來，可以區分為11個稅種，分別適用不同的稅制規定。這就帶來一些問題。首先判斷不同人的收入水平的高與低應該是一個綜合的概念，而不是一個分類的概念。把所有來源收入加總求和，才具有可比性。現行的分類所得稅制的最大優點是便于征管，它是分類稽征，源泉扣繳的，在任何地方拿錢，發錢的地方先把稅扣下來。但它有一個致命的弱點，沒有辦法綜合衡量人與人之間的收入水平，難以達到調節收入分配水平的目標。

　　改變這個問題最好的辦法就是實行綜合制。但如何實行綜合制是一個非常撓頭的問題。只能先對一部分人的一部分所得實行綜合制，對其他所得還實行分類制，因此就提出“綜合分類相結合”。中國的個人所得稅切實往綜合制邁進了，真正的個人所得稅的改革才會到來。這一次的調整只不過涉及到了11類所得稅中的一項工薪所得，而且涉及的幅度非常小。

　　姚洋：稅收不僅是為了增加國家收入，更是讓國家用這些稅收做更多調節。富人應該多交一點稅，對社會多做一點貢獻，應該通過國家財政來提高收入比較低的人的能力，國家把稅收投資在醫保、退休保障、失業保障、教育等這些最基本的東西上，是保障公平的很重要的措施。

　　交稅是每個公民的義務，累進的所得稅就是為實現社會的公共目標而設定的，這與社會主義共同富裕的目標一致。企業家有很高的收入，其中最重要的是個人的努力，但也存在一些機遇的因素。累進稅實際上是把一部分機遇的因素抹掉，所以不存在稅收剝奪或侵害富人財產權的問題。

　　這次討論個人所得稅起征點，開了一次很大的聽證會。這個聽證會起了作用，把起征點從1500提到1600。中國以前很多決策過程都是關起門來進行，而聽證會制度可以使決策和意見公開、透明，這是一個很好的趨勢。

　　《21世紀》：10月27日，財政部副部長樓繼偉在全國人大常委會舉行的新聞發布會上說，今后將選擇適當時機全面修訂《個人所得稅法》，基本設想是：第一，實行綜合與分類相結合的個人所得稅制；第二，統一、規范費用扣除標準，實行基本生計扣除加專項扣除法；第三，適當降低個人所得稅邊際稅率，減少累進級次；第四，規范征稅范圍，適當擴大稅基；五，加大對高收入者的稅收監管力度。對于個稅改革的方向，諸位如何分析？個稅改革在今后將如何進行？

　　史耀斌：樓部長講的對個人所得稅改革的五點主要內容，都要逐步提上日程，爭取在“十一五”規劃期間能做到。但個人所得稅是所有稅種里最復雜的，既涉及到對個人收入的調節，也涉及到對個體工商戶生產經營所得，包含可以想象的各種各樣的收入。個稅改革是一個漸進的過程，也可能還會類似于這次調整費用扣除標準一樣，先走一步，然后再視情況推進到綜合與分類相結合的個人所得稅制。

　　高培勇：個人所得稅的改革必須先在基礎環節做些改善，然后才能往前走。我覺得個人所得稅在整個十一五期間往前邁進是沒有問題的，但是很難講能邁進多少，恐怕不是很快能取得突破性進展。

　　林雙林：稅制改革一定要和支出改革相聯系。拿得多就必須花得多，從窮人那里拿得多，就必須給窮人花得多。

　　增值稅改革的阻力分析

　　《21世紀》：如果明年進行增值稅改革，是否會促使新一輪的經濟過熱？

　　史耀斌： 從對經濟增長的影響來看，我覺得不會造成新的過熱。現在進行的增值稅轉型是增量抵扣的方式，這就有一個內在的制約，如果企業想使投資的機器設備包含的進項稅得到抵扣，就必須保證投資是有效益的，生產的產品是有市場的，然后才有增量增值稅才能抵扣。這恰好體現了對經濟的良性刺激。

　　第二，還要看對經濟影響的范圍。現在東北進行的增值稅轉型試點，已剔除了一些過熱的行業。從試點情況來看，對整個經濟的投資刺激還是限定在國家允許也需要發展的八個行業里。這八個行業的選擇也是一個結構優化的選擇，如果經濟還沒有達到一個非常優化的結構，可以考慮繼續采用這種辦法在全國推開。所以，不用過分擔心它會刺激經濟過熱，產生通貨膨脹。

　　增值稅轉型下一步改革，就應該全面推開。東北的試點，有這么多企業，這么大面積，總結經驗、改變辦法、加強管理，就可以作為非常可信的樣本。

　　高培勇：歷來就是兩個方面的因素牽制增值稅的改革：一個是財政能不能消化得了收入的減少。第二是增值稅的改革和投資膨脹之間的關系問題。

　　這兩個問題在東北的三省一市的改革方案中都已經得到了解決。比如第一個問題，為了應對財政減收，三省一市提出了增量抵扣，減稅的最高額度是相對于去年的水平而增長出來的那個部分的增值稅，如果突破了這個限額，就不能抵扣了，或者先作為欠帳處理。這實際上控制了財政減收的規模。試行一年后真正的財政減收額度才21億，與最初按照方案測算的100多億相差很大，原因就在于“增量抵扣”。與此同時如何抑制投資膨脹的問題也被增量抵扣解決了，不是想擴大多少投資就能擴大多少投資。

　　林雙林：如果把投資部分從稅基里去掉，增值稅改革肯定會刺激投資積極性。把投資部分去了以后，我粗略地估計過，要減少總稅收的10%。中國如果把增值稅變成消費型，會遇到稅制的累進性和稅收收入減少的問題。

　　姚洋：已經錯過了最好的改革時機，最恰當的時機是通貨緊縮剛開始的時候，可以借改革刺激投資，走出通縮。但明年開始未必就是壞的時機，因為已經又看到了通縮的苗頭。這次經濟過熱還沒有熱起來，火就基本上給撲滅了，現在又有點往回縮。

　　《21世紀》：增值稅和企業所得稅兩稅合并捆綁推出的可能還有多大？

　　史耀斌：這個問題很大，增值稅和企業所得稅兩稅合并，企業界、經濟學界、不同層級的政府都非常關注。我們想把增值稅和兩法合并同時出臺或者是相繼出臺。如果能同時出臺是最佳選擇。政策組合搭配出臺，對經濟改革的效果一般會非常不錯，如果分開，經濟上和稅制結構優化的效果都會受到影響。

　　增值稅轉型會造成財政減收，在實施新所得稅法之后要給老的外資企業過渡期，財政在一定時間也是減收的。這兩年稅收收入增長很快，現在不出臺就延誤了改革時機。

　　高培勇：增值稅的改革遲遲不能向全國推廣，主要的原因是它和企業所得稅的改革綁在一起了。增值稅的改革是一種普惠式的改革，不管在哪種水平下都可以抵扣，所有的企業都受益。從順利的推進改革的角度講，最好的辦法是把增值稅的改革、企業所得稅的改革捆綁在一起，打包出臺。現在這種方案遇到了企業所得稅不能按時出臺的嚴峻挑戰。增值稅的改革何時推廣是一個很大的懸念。

　　增值稅改革有兩種選擇。一種是先行一步，單兵推進，如果明年某個時候孤注一擲，把它推出去了，可能有好的效果，但也可能給未來的改革埋下隱患。到企業所得稅改革的時候，可能因為增值稅的單兵突進給其設置了障礙，找不到合適的契機了。再一種選擇就是還停留在試點階段，凈等企業所得稅出臺。現在困難就在于企業所得稅怎么辦。

　　兩稅合一要到2008年？

　　《21世紀》：兩稅合一明年能否完成立法程序？內外資所得稅合一今年擱淺，背后的阻力在哪些方面？是否出于對引進外資減少的擔憂？

　　高培勇：企業所得稅的改革，即改變內資企業和外資企業之間相差10個百分點的實際稅負水平。有兩種不同的改革思路，一種是由內資企業向外資企業靠攏，第二種思路是兩邊向中間靠攏。目前采取的方案是第二個思路，這樣就有哭的有笑的。本來企業所得稅有希望于今年3月份提交全國人民代表大會，然后明年1月份推廣全國實施，現在得到的信息是，明年三月份還是不能提交上去。大家就寄希望于2008年，看看奧運會的時候能不能實行企業所得稅兩稅合一的改革。

　　兩稅合一不能順利的出臺的原因，不在于剛才討論的稅制改革的兩個制約因素，財政的減收問題和刺激投資膨脹，而在于既得利益格局的阻礙，包括部門利益、地方利益，使改革舉步維艱。地方利益表現在對外商投資企業的稅收優惠，稅收優惠實際上是給予沿海開放地帶的一筆巨額的級差地租。企業所得稅和增值稅是兩個非常重要的稅種，它們的啟動事關整個稅制改革的完成。

　　史耀斌：可以繼續推進立法的程序，先把兩讀、三讀做了。兩稅合并沒有疑問，但時間、程序是立法機關、國務院決定的。

　　有一種擔心認為影響外資的引入。我覺得有了好的方案和過渡措施，根本不會造成不好影響。另外，還會增加稅收制度的透明性，可以為今后引資帶來更好的效果。對企業來講，政策的可預見性和規范性是最重要的。

　　如果考慮企業所得稅作為一個獨立的稅種在整個稅制里的地位，就不存在向哪邊靠的問題。第一看國際慣例，第二個看對經濟的影響。只有一個稅法草案，已經修改了十幾稿，廣泛地征取了包括各個企業、地方政府的意見，大家除了從不同的角度提了一些問題之外，對草案是認可的。這個方案本身不存在向內資或外資傾向的問題，完全是一個稅制規范的問題，同時也特別體現了自主創新、科學發展、和諧社會的要求。包括內外資企業的稅負和實際稅負的對比，在整個稅制要素里都做了安排。

　　姚洋：兩稅合一是個國民待遇的問題。但是，是一定要追求內外資形式上的平等，還是把眼光放得開一點？從國際競爭的角度來看，中國還是缺少資本。現在越南、柬埔寨、印度尼西亞這些國家都在盯著中國。如果取消了外資的稅收減免，外資就有可能走掉。討論稅率的高低會在多大程度上影響外資的投向，必須要做國別的研究，不能光看中國的。其實即使兩稅不合一，內資企業所得稅也可以降，兩稅合一后稅率才降到27%也還很高。我認為，外資照免，內資企業降稅就行了。

　　林雙林：現在國際上也有一個降低公司所得稅的趨勢。比如愛爾蘭，公司所得稅由40%多降到了10%多。愛爾蘭是歐洲這十年經濟發展最快的國家。順應國際稅制改革的趨勢，把國內企業所得稅降下來，是企業所得稅改革的方向。很多著名的經濟學家認為企業的所得稅應該是零。

　　開征燃油稅、物業稅的理由

　　《21世紀》：10月份，發改委副主任張國寶說，燃油稅的改革馬上啟動。雖然大家很期望出臺由費改稅的燃油稅，但是面對國際油價的上漲背景，燃油稅遲遲未能出臺，對于背后的阻力，諸位如何分析？

　　高培勇：現在媒體和社會各界把燃油稅的定位搞歪了。燃油稅最初由海南省在上個世紀90年代初提出，因為海南島是一個孤島，修路建收費站會阻塞交通，妨礙效率，所以就在島內取消養路費征收燃油稅。從歷史的發展軌跡來看，燃油稅從來都是和公路的使用行為放在一起的，如果改成稅，它是一種使用環節的稅。現在討論燃油稅，就把它作為一種消費稅了。給一個稅種賦予了太多職能后，就不再知道如何設計這個稅種。大家都對燃油稅很關心，但是，要讓燃油稅當偉人還是當平常人？如果燃油稅是公路使用環節的一個稅種，就要采取過去的費改稅的思路，把與公路相關的費用加到汽油的價格中去。另外一種思路是把它當成和公路的使用沒有關系的消費環節的稅，只是為了加大消費的成本而征收的。這兩者是不同的，比如使用環節的稅，只有在公路上跑的汽車才需要繳納燃油稅，在農田里耕作的農機具，在工廠里工作的機器設備也要費油，但不繳納燃油稅。但如果變成消費稅了，不管消費目的是什么，只要消費就征稅。

　　姚洋：我覺得完全是部門利益阻礙了改革。1990年代油價很低，20多美元一桶，而且沒有多少人有車，當時沒推行改革，主要是鐵道部和交通部反對。而現在有車的人越來越多，反對的聲音會越來越高，估計近期燃油稅是不會開征的。

　　《21世紀》：物業稅已經在醞釀之中，有人認為房地產稅的增收，可能增加房產購買者的稅負,購房者是不是也要劃分為不同的群體和地區？大而言之，開征財產稅將彌補我國財稅的一項空白，它將起到什么作用？

　　史耀斌：物業稅是今后稅制改革的重頭戲之一，它也是財產稅的主體稅種。要解決整個房地產開發、占有、銷售環節里面的稅費關系，同時，通過建立一種不動產稅，或者是真正的財產稅這樣一個稅種，使地方政府能有一個比較穩定的主體稅種和充足的收入來源。這樣地方政府會把精力更多放在提供公共服務上，提供的公共服務越多、越好，房產的價格才會越高。這是一個非常良性的稅種，對調節財富的積累和集聚，肯定能起到作用。

　　但物業稅本身是非常復雜的稅種，既包括和現有稅種的銜接問題，也包括開征以后的一些問題：比如說對什么樣的房產征稅，對什么樣的房產不征稅，起征點應該定在什么水平上，還有經濟適用房和其他各種各樣的房子的分類，存量房子和今后開征物業稅以后新的增量房子的稅負公平問題。總的來講，物業稅應該加快推進，現在正在做這個工作。

　　高培勇：物業稅也存在定位問題，它實際上是從香港房地產稅中移植的概念，現在有很多人呼吁讓物業稅換回原來的名稱“房地產稅”。如果把它看作房地產稅，實際上就是財產稅系列之一。財產稅包括一般財產稅、特種財產稅、財產轉讓稅三類。房地產稅屬于特種財產稅的系列。所以，物業稅的開征就意味著中國開始征收財產稅了。

　　所以第一步，要把物業稅當財產稅來加以認識，加以定位。

　　第二，一旦把物業稅提到財產稅這個層面上，物業稅的開征具有填補中國現行稅制中財產稅缺失的特殊功能。財產稅對個人還是屬于零稅負的階段。

　　第三，開征物業稅的意義。物業稅一旦開征就填補了財產稅的缺失，意味著中國真正啟動了調節貧富差距的工程。貧富差距是在三個層面上表現出來的，第一個是收入。第二個層面是消費或支出。第三是財產。稅收制度對貧富差距的調節，應該是全面的調節，而不僅僅限于前兩個層面。現在在收入環節，有個人所得稅調節。在消費環節，有增值稅、消費稅和營業稅的配合去調節。而在財產環節，沒有任何調節。放著對貧富差距影響最大、具有基礎作用的財產不去觸動，而僅僅停留在個人所得稅調節收入分配等等方面對中國的貧富差距的調節是微不足道的。

　　另外，如果有人出現在富豪排行榜上，而沒有出現在納稅排行榜上，可能他的富有體現在財產環節。現在又不對財產環節征稅，最后他的稅負和富裕程度就彼此不協調。所以只有開征了財產稅，也就是說不管財富分布在哪個環節，都有稅去調節。這才可能達到調節貧富差距和使人的財富狀況和納稅狀況彼此匹配的目的。

　　財稅改革：展望下一個五年

　　《21世紀》：樓繼偉曾指出我國下一步財稅改革方向首推三輪并驅，即：稅制改革、預算制度改革和財政體制改革。下一個五年我國財稅改革亟待進行的工作有哪些？將遇到哪些挑戰？

　　史耀斌：財稅整體改革，金部長講過好多，對稅收制度改革，“十一五規劃”已經講得很具體了。另外，財政向預算管理體制改革，中央和地方的財力分配關系的厘定，建立財權和事權相結合的財政管理體制，也非常重要。國庫集中支付部門預算，提高預算管理的透明度、規范程度，特別是要按照穩健的財政政策，使財政的覆蓋范圍逐漸真正按公共財政的要求去實行，這都需要建立一個比較完整的、宏觀的財政管理制度和宏觀財政調控機制。

　　今后這五年，財政和稅收管理體制的改革任務是相當繁重的，如果這五年能把這些事情做好，就在財政、稅收管理體制方面，基本上奠定了社會主義市場經濟的良好基礎。今后的改革確實是一種漸進的改革。我認為，從某種角度講，這五年的改革不是一種結構上的改革，而是一種制度的改革，是一種機制的創新。當然包含結構上的改革，但從性質上講，不是簡單的結構性改革。

　　林雙林：改革應該注意以下幾個方面的問題：第一，要增大公共產品的投資份額，減少浪費，要對大型的工程投資進行仔細的成本和效益分析；第二，不斷地優化稅收結構。有的稅應該降，有的稅應該增，還有的稅種應該設立，比如財產稅。就目前的情況看，僅靠所得稅調節收入分配很難，而財產稅是調節收入分配、消除貧富差距的很重要的途徑。

　　第三，應該發揮地方政府的作用。中央政府現在拿了大約55%的財政收入，直接花費只占財政支出的30%左右，而地方政府普遍是財政困難，而且越到基層越困難。怎么解決呢？是不是給地方政府更多的自主權，比如說有限的稅收立法權，發行債務權。當然如果地方政府有稅收立法權或者發行公債權后，可能不按規定辦事，這就涉及到有效監督的問題。

　　姚洋：未來五年里，要配合“省管縣”的行政調整，來重新構思財政體制。在和平年代，國家的架構中什么最重要？就是財政關系，地方和中央的財政關系，還有省以下各級政府的財政關系。

　　1994年的改革，把八十年代的財政分權制度化，但事權和財權的分配不是很明晰。現在能不能朝前走一步，在中央包括省以下的各級政府之間把事權和財權做比較明確的劃分？從1994年到現在經過了十多年，有了實踐經驗，也有了很多的總結。

　　現在這種情況下，上級政府永遠有把財權都往上收、事權都往下推的機會主義的傾向。“省管縣”的好處之一，就是把市這一級去掉了。當時設市的愿望是，市管縣以帶動周邊地區的城市化速度。但是效果卻相反，中心城市把各個縣的資源都給吸收過來，使得下面各個縣變得更加困難。現在實行“省管縣”之后，縣一級的財政會加強，但事權是不是也要加強？怎樣劃分？省管縣之后，縣與縣之間的差別就大了，省這一級是不是要做更多的收入轉移？對這些問題要有一攬子的計劃。1994年搞稅改的時候，曾提出按照公式進行轉移支付，但是沒有執行過。現在可以嘗試做一個公式，中央對各個省，省對縣都要有一個轉移支付的公式，一級一級地規范，以減少上級政府的機會主義。

　　(因時間關系，論壇對話部分未經高培勇審核。21世紀財經新聞班陳瑩瑩、秦月、趙慧穎參與整理，論壇主辦方之一新浪財經對討論進行了部分直播，中信出版社將出版合集《展望中國2006》。）