鄉鎮財政債務沉重 政府對農服務力不從心

　　2004年，重慶市每個鄉鎮平均收入240萬元，而債務高達574.4萬元，是財政收入的2.4倍。如何防止“老賬沒法還，新賬年年漲”，關鍵要在政府體制這個源頭上思考。

　　記者 胡勇 報道 黃偉 攝影

　　不好說的賬. 2005年11月17日，小雨飄打在窗戶上，模糊了外面的景象。銅梁縣平灘

鎮財政所，所長熊有國的頭從橫著展開的報紙后面露了出來，他讀完了一篇會議報道。

　　早在三天前，重慶市委、市政府召開全市鄉鎮工作會議，會議主要內容之一是有效化解鄉鎮負債，要求“確保5年內鄉鎮機構編制和財政供養人員數量只減不增”。熊有國明白，此舉意味著，在轉變政府職能，降低行政成本的同時，鄉鎮吃財政飯的人員會“縮水”，政府還債也將提速。

　　而對平灘鎮的財政負債狀況，熊有國諱莫如深，“不好說，不便說”。但他肯定鎮政府是有負債的，“這種情況在每個鄉鎮都存在”。平灘鎮黨委書記陳應榮對記者說，平灘鎮的負債在去年底已被縣財政局鎖定，要求只減不增，在2009年以前必須還清。

　　據陳應榮介紹，平灘鎮是一個有近五萬人口的農業大鎮。2002年底，平灘鎮還沒有一家規模工業企業，更沒有一個支撐財力的工業骨干項目，為了減輕財政壓力，鎮政府清退了所有超編和臨時人員。并成立了招商工作組。“今年以來，鎮政府共引進24家工業企業落戶，實現了規模企業‘零’突破。”言語間，陳應榮沒有如釋重負之感，“只有農業沒有企業，至多保個不欠債，要徹底還清很難，至今我們也感到債務的沉重。”

　　引資還債

　　其實，平灘鎮的“沉重”是銅梁縣和重慶市所有鄉鎮負債的一個縮影，債務沉重是縣鄉兩級普遍存在的現象。記者在銅梁縣財政局了解到， 2000年底，銅梁縣縣鄉兩級政府債務達到7.37億元，相當于當年地方預算內財政收入1.32億元的5.6倍。

　　為什么會形成這么高的負債？財政局工作人員告訴記者，銅梁縣曾經是“三金”、“三亂”的重災區，歷史上最高負債總額達12.2億元。1999年清理整頓后，形成政府性債務2.93億元。二是教育負債。在“吃財政飯”的窘境下，為了推動當地教育發展，實現“普六普九”和“雙基普實”目標，又形成0.79億元鄉鎮政府性債務。三是在上世紀90年代大辦鄉鎮企業熱潮中，政府承擔企業借款擔保責任達0.79億元。四是道路交通、城鎮建設負債1.84億元。五是農業基礎設施、公益事業等政府性債務0.97億元。

　　巨額債務長期懸而不還，“這種結果導致政府信用逐漸喪失，一到逢年過節，鄉鎮領導到處躲債、賴債是常事。”財政局工作人員告訴記者，“在工資都不能按時發放的境地下，一些鄉鎮采用干部集資的辦法償還債務，挖東墻補西墻，無錢還債。”

　　要還債，錢從何而來？銅梁縣以培植20個“超億破千”企業為載體，初步形成鍶鹽碳素、制革制鞋、建工建材、輕紡服裝、林漿紙、食品加工等六大支柱產業。2001年至2004年實際引進縣外資金達到54.14億元，是前四年的5倍。

　　發展為還債提供了可靠財源，2001年至2004年，銅梁縣共償還政府性債務4.98億元，占2000年底債務總額的68.03%。“1999年我們鄉鎮人均可用財力是7600元，2004年已達到17112元，華興、少云兩個鎮4年還債總額分別達到508萬元和661萬元，占自身債務總額的54.5%和50%。”

　　到2004年底，銅梁縣33個鄉鎮尚存存債務2.28億元，確定在2009年以前全部還清。

　　債務根源

　　記者在市有關部門了解到，2004年全市鄉鎮農村經濟總量986億元；負債64.7億元，占區縣總負債的15.7%。

　　“鄉鎮財政困難、債務沉重，與農村基層政權正常運轉和公共服務的要求不相適應。重慶市絕大多數鄉鎮是農業鄉鎮，二三產業不發達，財政包干以來縣鄉兩級財政一直存在著不小的缺口，屬吃飯財政，保運轉困難。”市編辦區縣處工作人員叫告訴記者。

　　據介紹，2004年，重慶市1126個鄉鎮財政收入27億元，平均每個鄉鎮收入240萬元，而財政支出平均每個鄉鎮515萬元，鄉鎮有53%的財政支出依靠上級財政補助來實現。鄉鎮債務沉重，截至2004年底，全市區縣級債務余額350多億元，平均每個區縣近9億元；鄉鎮債務余額64.7億元，平均每個鄉鎮574.4萬元，是財政收入的2.4倍，有21個區縣的鄉鎮還新增債務8.9億元。

　　記者在市政策研究室了解到，鄉鎮債務主要源于兩方面，一方面是與鄉鎮一級政府職責相關的基礎設施和農田水利建設，“普六”、“普九”及基層政權建設等辦公支出，這部分債務支出超過總額的45%；二是政府上項目、辦企業，如鎮辦企業借款和“三金”、“三亂”借款，約占40%。 稅費改革后，雖然中央、市級財政給予了轉移支付補助，由于部分區縣沒有按規定將轉移支付資金全部落實到鄉鎮、村級，存在截留、挪用現象。加之物價因素和各項剛性支出的增加，部分鄉鎮收支矛盾突出，財力拮據，導致鄉鎮和村運轉困難，根本無力興辦公益事業和推進基礎設施建設，對農服務弱化，社會管理力不從心。

　　同時，經濟不發達。縣域經濟實力總體較弱，支持鄉鎮工作有限。重慶市大部分區縣仍以農業為主，區縣財政收入總量較小，2004年全市區縣級財政收入143.8億元，支出8132億元，收入占支出比例27%，大量支出依靠上級財政轉移支付補助實現。

　　分稅制弱化財力

　　在一份有關鄉鎮綜合體制改革的調研報告中，有關部門在調查中發現，分稅制和財政包干制使鄉鎮財力弱化。不可否認，實施分稅制改革在一定程度上調動了鄉鎮的積極性，但在“條塊分割”的體制下，相當部分從農村汲取的稅費通過“條條”被上級政府部門拿走，另一些鄉村資源則通過逐級“財政包干”及自上而下的分稅制從鄉鎮財政直接流向上級政府，留給鄉鎮政府的法定稅收都是一些分散、小額、難收的稅種。更由于農業鄉鎮財政支出遠遠高于財政收入，且有限財力的分配更容易受權力所支配，所以，這一體制必然使得這些鄉鎮的財政為短缺型財政，甚至由“吃飯型”財政變為“討飯型”財政。

　　同時，由于分稅制，上級政府往往將自身承擔的公共服務職能部分或全部轉移到鄉鎮，如義務教育、民兵訓練、計劃生育等純公共產品應當由省級或縣級政府提供，卻通過層層轉移，最后由鄉鎮政府承擔，而鄉鎮又無力承擔，只好轉移到農民或者舉債。重慶市區縣和鄉鎮財政供養人員分別為45萬人和25萬人，比重為64：36，而所用的財政支出比為72：28，財力還有下劃的空間。

　　機制是瓶頸

　　市政府的一位官員告訴記者，造成鄉鎮負債也是改革不配套使然。他認為，在以前的鄉鎮體制改革中，缺乏上下聯動的改革機制。一方面，區縣政府在機構改革時，將精簡的人員下放鄉鎮，成為最后的接收站，使鄉鎮機構人員被迫膨脹。另一方面，在以前的鄉鎮機構改革中，區縣政府及部門沒有及時推進職能轉變。雖然原則上不要求機構設置上下對口，但是專項資金、項目等都由上級部門控制，鄉鎮不設立相應部門就可能得不到上級的專項資金和項目。為此，“鄉鎮機構對上仍然保留站所的名稱，出現‘機構名合實不合、機構合并而業務不合并’。”

　　對于目前鄉鎮政府負債運作的問題，應當通過財政手段、市場手段等方式，根據各個地方的具體情況，逐步解決。而如何防止“老賬沒法還，新賬年年漲”，關鍵還要在政府體制這個源頭上思考如何解決問題。

　　“現在，政府到了考慮行政成本的時候，重慶無疑走在了前面。”他認為。