淺析經濟責任審計分類管理(05-11-18)

　　分類是管理的基礎。科學、規范的干部分類管理體制包括對干部的科學分類和對不同類別的干部實行不同的管理體制。經濟責任審計分類管理的出發點和歸宿點主要是為了進一步發揮經濟責任審計在制度層面的監督作用。下面，筆者根據“全面把握，突出重點”的工作思路及經濟責任審計的特點，就經濟責任審計分類管理談幾點粗淺的看法。

　　一、經濟責任審計分類管理的必要性

　　（一）實行經濟責任審計分類管理是“全面把握、突出重點”的內在要求

　　“全面把握”就是要把所有的經濟責任審計對象全部納入到審計監督的范圍之內，都得接受審計。“突出重點”就是根據各地改革發展的不同時期、不同階段所存在的突出問題和矛盾，從黨委政府的中心工作出發，集中精力，突出對重點領域、重點部門以及領導關注、群眾關心的領導干部進行審計。“全面把握、突出重點”是一個事物的二個方面，既對立又統一。“全面把握”是基礎，但更是一種方法、一個過程；“突出重點”是建立在“全面把握”基礎之上的監督管理藝術。因此，實行經濟責任審計分類管理是“全面把握、突出重點”的內在要求，也是實現經濟責任審計目標和體現審計監督成果的有效途徑。

　　（二）實行經濟責任審計分類管理是“提高質量、規范行為”的客觀要求

　　經濟責任審計作為“從源頭上遏止腐敗的有效手段”，各級黨委和政府都非常重視，廣大干部群眾也極大關注。但是，經濟責任審計與其他審計相比有其自身的特點。一是經濟責任審計的特殊性容易造成離任時間與審計時間難于銜接，產生審計監督滯后的現象。二是黨委、組織部門調整干部的不確定性，尤其是適逢換屆年份，需要審計的對象多、工作量大，要在規定時間內完成審計任務，勢必影響審計質量。因此，要提高經濟責任審計質量，不僅要有周密的年度計劃，而且要有系統全面的長期規劃。要改變目前經濟責任審計被動、滯后的現象，必須有針對性地建立和制定規范性條款或機制，通過規定和機制的約束力，使好的制度真正得到有效執行和落實。

　　（三）實行經濟責任審計分類管理是“合理配置審計資源、發揮審計最大效能”的現實需要

　　目前，多數地方已將經濟責任審計作為選人、用人的必經程序。但是，隨著工作的不斷深入，審計機關經常遇到審計資源不足與審計任務重、時間緊的矛盾。特別是在基層審計機關，他們不但要保證完成署定、省定、市定以及法定的審計項目，而且要及時完成政府交辦的其他審計事項；在此基礎上，還需承擔大量的經濟責任審計任務。為避免經濟責任審計流于形式，有效解決審計任務重與審計力量不足的矛盾，只有在充分考慮審計機關現有的審計資源和經濟責任審計特點的基礎上，統籌規劃，在確保審計質量的前提下有重點分步驟地安排年度審計計劃，才能使有限的審計資源發揮最大的審計效果。

　　二、經濟責任審計分類管理的可行性

　　（一）不同崗位的黨政領導干部所承擔的經濟責任是不同的

　　對部門領導干部、地方領導干部以及企業領導人員來說，他們都有自己的工作職責，其承擔的經濟責任往往與其工作職責相關，但工作職責不等于經濟責任。不同崗位的黨政領導干部所承擔的經濟責任存在較大差異。相對而言，黨群系統的領導干部所承擔的責任主要是很難用經濟指標量化的行政責任和其他責任；而負有較大經濟決策權、經濟管理權和自由裁量權的經濟管理部門領導干部所承擔的經濟責任相對來說大得多，其經濟責任履行情況也可以用經濟指標來衡量。而經濟責任審計主要是對領導干部經濟責任履行情況進行評價。從這個角度來說，對領導干部經濟責任審計實行分類管理是可行的。

　　（二）科學規范的《黨政領導干部選拔任用工作條例》為經濟責任審計分類管理提供了可能

　　《黨政領導干部選拔任用工作條例》明確規定了黨政領導干部選拔任用的考察程序，并明確提出了“對需要進行經濟責任審計的考察對象，應當委托審計部門按照有關規定進行審計”。因此，經濟責任審計可以按照領導干部培養的規劃和計劃來編制長期規劃和年度計劃，做到“離任必審”與“逢任必審”相結合。因為離任審計和任中審計都是領導干部經濟責任審計的有機組成部分，二者相互補充，相輔相成。如果說經濟責任審計分類管理為全面及時掌握領導干部經濟責任履行情況創造了條件。那么，黨政領導干部選拔任用管理的科學化、規范化，為經濟責任審計分類管理提供了可能。

　　（三）現有的審計力量基本能滿足“任期必審”的要求

　　在整合資源、統籌規劃的基礎上，對不同的經濟責任審計對象實行不同的經濟責任審計體制，實現“任期必審”是可能的。首先按照“積極穩妥、量力而行、保證質量、防范風險”的指導原則，在充分考慮現有審計力量和經濟責任審計特點前提下，對現有經濟責任審計對象進行篩選歸集，按照分類管理的要求，制定切實可行的長期規劃和滾動計劃，每年安排與審計力量相匹配的經濟責任審計項目，通過幾年努力，將經濟責任審計覆蓋面擴大到所有縣級以下黨政領導干部和國有及國有控股企業領導人員的目標是能夠實現的。

　　三、經濟責任審計分類管理的基本框架及設想

　　（一）突出重點，“逢離必審”

　　權力并不能帶來智慧與覺悟。從理論上來說，黨政領導干部和企業管理者如果發生腐敗的話，其腐敗程度取決于他所擁有的壟斷程度和自由裁量權及其責任感。從現實情況來看，一些重大違規違紀問題或經濟犯罪案件，往往發生在權力比較集中、資金數額較大的單位。只有加強對重點單位的審計，才能有效減少重大經濟犯罪行為。因此，對國有及國有控股企業領導人和財政財務收支數額較大、有財政資金分配權和行政審批權的重點部門以及領導關注、群眾反映強烈的單位領導干部實行“任期為主，逢離必審”的經濟責任審計體制，充分發揮經濟責任審計在干部管理和監督中的作用。

　　（二）突破數量，提高質量

　　如果沒有一定的數量作基礎，審計范圍過窄，勢必影響經濟責任審計的效果。對一般性的經濟管理部門按照五年審一次的要求，實行“任期必審，離任抽審”的經濟責任審計體制。對審計中發現的領導干部在經濟管理活動中存在的普遍性和規律性的問題上，加強綜合分析，尋找問題產生的原因。從制度上、機制上提出解決問題的措施和辦法，從源頭上堵塞漏洞，減少違紀違法問題的再次發生。

　　（三）統籌規劃，兼顧一般

　　審計既是一種監督，又是一種服務。經濟責任審計的目的主要是通過對領導干部的經濟決策、經營管理、政策執行等行為的審計，來評價領導干部經濟責任履行情況，為干部管理部門正確選拔任用干部提供參考依據。同時，經濟責任審計也是干部日常監督管理工作的一個重要環節。因此，經濟責任審計不僅要突出重點，而且要統籌規劃、兼顧一般，增強經濟責任審計制度的威懾力。對黨群機關和其他行政管理部門的領導干部采取審計或專項審計調查相結合的經濟責任審計體制，將經濟責任審計覆蓋面擴大到所有縣級以下黨政領導干部，不留審計監督盲點。使經濟責任審計真正成為領導干部經濟行為過失的“校正器”；堵塞漏洞、強化管理的“推進器”；以及領導干部廉潔自律的“警示器”。

　　四、經濟責任審計分類管理與“逢離必審”的關系

　　（一）經濟責任審計分類管理與“逢離必審”兩者之間存在互相聯系、互相促進的關系

　　實行經濟責任審計分類管理是實現“逢離必審”的手段和方法；“逢離必審”是經濟責任審計分類管理的目標和要求，兩者互相聯系，互相促進。“逢離必審”既是一個廣義的概念，又是一個對當前經濟責任審計工作提出的具體要求。從廣義上來說，“逢離必審”是指黨政領導干部和國有及國有控股企業負責人在離開原工作崗位前必須接受審計監督，包括任期經濟責任審計和離任經濟責任審計。從具體要求來說，“逢離必審”是李金華審計長在全國經濟責任審計會議上對審計機關提出的，從2005年起，對國有及國有控股企業領導人員基本做到“逢離必審”、“先審后離”；對財政財務收支數額大、有財政資金分配權和行政審批權的重點部門領導干部逐步做到“逢離必審”。而經濟責任審計分類管理正是貫徹落實全國經濟責任審計工作會議精神的具體體現。實行經濟責任審計分類管理主要是為了集中現有審計資源，突出對國有及國有控股企業領導人和財政財務收支數額大、有財政資金分配權和行政審批權的重點部門以及領導關注、群眾反映較大的領導干部進行審計監督，做到“逢離必審”。

　　（二）經濟責任審計分類管理是實現“逢離必審”的有效途徑

　　2005年初，李金華審計長在聽取浙江省經濟責任審計工作匯報時指出，經濟責任審計是當前關于加強執政能力建設中，對權力運行監控的重要組成部分，具有時代意義。當前審計工作任務重，審計力量不足問題比較普遍，對審計對象實行分類管理是個比較好的解決辦法。地方審計機關對領導干部進行任期經濟責任審計是審計的一項重要職責，其手段是以查賬為主，其目的是對領導干部任期內執行財經紀律等情況進行監督檢查，并在一定程度上判斷領導干部是否正確履行其經濟職責、是否遵守廉潔從政各項規定。雖然通過經濟責任審計，有時可能發現個別領導干部違反財經紀律行為背后隱藏著的腐敗問題，但經濟責任審計不是萬能的，它只是預防和懲治腐敗的手段之一。因此，在現有條件下，只有對經濟責任審計對象進行分類管理，堅持有所為，有所不為，才能對重點審計監督對象實行“逢離必審”。

　　（三）經濟責任審計分類管理是“逢離必審”的延伸和發展

　　當前，科技進步日新月異，經濟發展突飛猛進。客觀上要求經濟責任審計工作只有不斷創新，進一步完善經濟責任審計制度，逐步形成基礎性、預防性、保護性的長效機制，才能適應形勢和任務的需要。離任審計和任中審計是領導干部任期經濟責任的一個整體，二者有機結合，相輔相成。離任審計為領導干部或領導人員在任期內履行經濟責任職責情況拓寬了評價渠道，起到了加強黨風廉政建設，促進領導干部增強勤政廉政意識的作用。但是，離任審計普遍存在著“先離后審”的現象，審計成果利用嚴重滯后。此外，離任審計屬于事后監督，雖然審后監督也是一種不可缺少的監督，但純粹依靠“事后”的威懾力，顯然不足以堵住腐敗源頭。所以，審計不必等到離任，領導干部不僅要接受離任時的審計，也要接受任中的經濟責任審計。而經濟責任分類管理作為離任審計與任中審計相結合的裁體，進一步筑牢了干部廉政建設的“防火墻”，有效發揮了經濟責任審計的防范作用。同時，經濟責任分類管理把離任審計與任中審計相結合，還解決了經濟責任審計任務不均衡的問題。可以說，經濟責任分類管理豐富和發展了“逢離必審”的內涵。（作者：浙江省寧波市審計局 姚堯岳）

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