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在城市商業銀行利益格局中,地方政府一直扮演著重要的角色,城商行的改革必然涉及到地方政府利益的重新調整。地方政府一般是當地城商行的最大股東,城商行的貸款決策大多與地府有著千絲萬縷的聯系,其發展也離不開地方政府的支持。究竟是求其所在,還是求其所有,成為考驗地方政府對于城市商業銀行去留態度的一個試金石,而無論外資還是民資的進入,作為這場并不勢均力敵的博弈中游戲規則的確定者和主導者,地方政府的心態至關重要。
城市商業銀行起步之初的發展戰略,現在回想起來很是耐人尋味—保支付、防擠兌、穩過渡。目前,這一戰略已經迅速轉變為“規范管理、穩健經營、加快發展”。目前,監管層對城市商業銀行重組和改造的思路日漸清晰。
作為城市商業銀行的大股東,地方政府對城市商業銀行的情感顯然頗為微妙復雜。2004年國務院發展研究中心城市商業銀行課題組的調查顯示,各地方政府在城商行的平均直接持股比例是24.2%,城市商業銀行有很大的一塊金融資源被用于為地方融資。而且由于四大國有銀行在中國基層的撤并和調整、貸款權限的上收等使得地方金融出現空洞化,曾被地方政府視為包袱的城市商業銀行而今已成為地方政府獲取金融支持的重要渠道之一。
然而,銀監會發出資本充足率8%的限定和消滅差銀行的堅決態度,加之有汕頭商業銀行的教訓在前,使地方政府認識到繼續掌控這塊金融資源的前提是維護其生存。2004年地方政府為化解城市商業銀行風險投入資金233.64億元,幫助處于高風險狀態的城市商業銀行初步擺脫了困難局面。
但是,城商行改革面臨的巨大資金缺口并非地方政府能夠完全獨立解決。監管層和眾多地方政府的分歧由此而生:無論是引入戰略投資者還是聯合并購,地方政府的既得利益都將無以維持,而要廓清地方政府與城商行間紛繁的關系也并不是件容易的事。
為引資先“注資”
一些地方的政府已經初嘗城市商業銀行風險的苦果,日益認識到,與其抱殘守缺維持控制一個具有內在治理缺陷的城市商業銀行而承擔其可能的風險,還不如引入專業投資者,只要在地方政府的領地上,就能夠為地方經濟提供服務。我們看到,一些地方政府為了幫助城市商業銀行順利引入外資股東,而對其進行了資產置換、注資等。
2005年9月初,澳洲聯邦銀行以6.25億元購得杭州商業銀行19.9%的股權的交易獲得銀監會的正式批準。同屬浙江的寧波商業銀行目前基本選定新加坡華僑銀行為合作對象,而外資是溫州市商業銀行增資擴股的首選對象。
在浙江的城市商業銀行相繼被外資相中的背后,是地方政府先行的“出血”。溫州市政府在溫州商業銀行的增資擴股過程中,政府股本減持了6000萬股,但政府并沒有將這6000萬元收回,而是全部用于沖抵溫州商業銀行過去形成的不良資產。為了降低杭州商業銀行的不良資產比例,杭州市政府也用賬面價值18億元的杭州市排水總公司置換掉了杭州商業銀行過去的等額不良資產。
來自中國銀監會的統計進一步顯示,截至2004年末,各級地方政府及股東為處置城市商業銀行歷史遺留包袱、解決不良資產問題,累計彌補城市商業銀行財務虧損51.42億元,累計剝離不良資產71.73億元,累計置換不良資產235.12億元,投入的資產總額達358.27億元。其中,2004年彌補財務虧損19.86億元,剝離不良資產50.07億元,置換不良資產163.71億元,投入資產總額為233.64億元。即2004年一年投入處置歷史形成風險的財力,占10年間總處置量的65.21%(圖1)。中國銀監會副主席唐雙寧說,各級地方政府十年內360億元的大力投入,使近30家處于高風險狀態的城市商業銀行初步擺脫了困難局面。
除此之外,有些地方政府還通過自降身價去求得外資青睞。2005年3月25日,荷蘭ING集團和國際金融公司以20多億元的巨資入股北京銀行。其中,荷蘭ING集團出資17.8億元,占北京銀行股權的比例為19.9%,國際金融公司參股比例為5%。在荷蘭ING集團和國際金融公司盛裝登場前的2004年年末,北京銀行的資本充足率和不良資產比例分別為8.36%和4.8%。盡管如此,荷蘭ING集團每股的受讓價格仍僅約1.79元,比北京銀行2004年底每股2.1元的凈資產折價14.76%。而荷蘭ING集團取得的股權,主要就是原第一大股東北京市國有資產經營有限責任公司出讓的部分,后者的股權比例最終將稀釋到14%。
北京市政府自降身價的根本原因,可能還是北京銀行的質量問題。最早和北京銀行洽談合資的不是荷蘭ING集團,而是德意志銀行,且其一度和北京銀行就參股事宜敲定了每股的價格,它的出價與荷蘭ING集團相差無幾。而德意志銀行臨陣退卻,主要就是其高層對北京銀行資產質量的擔憂,因很難對北京銀行的歷史問題做出準確的估測。從這個角度而言,北京市政府或許并沒有真正的“出血”。
其實,地方政府為城市商業銀行引資所做的這些努力,某種程度上只不過是對過去“掠奪”的一種返利而已。
難以放棄對本地金融資源的支配權
如果城商行能夠源源不斷提供金融資源的支持、地方政府又可以不承擔后果的話,估計沒有哪個地方政府愿意主動放棄對于城市商業銀行的控制。在地方政府的資產置換、注資等一系列姿態背后,隱藏的是一些地方政府決不會輕易地將城市商業銀行拱手相讓、放棄對本地金融資源支配權的真實意圖。
從統計分析看,城市商業銀行的經營績效有著明顯的區域特征:發達地區的地方政府本身能夠調動更多的金融資源以及相對而言合理的政府職能定位,使其能夠具備允許城市商業銀行脫離其掌控的心胸,例如北京銀行、上海銀行引資后,政府已經交出了第一大股東的位置,這些地區的城市商業銀行資產質量相對較佳,盈利能力較強,為戰略投資者所鐘情。而欠發達地區地方政府承擔的振興地方經濟的行政責任使其很難超脫,對城市商業銀行金融資源掌控的內在動力要大得多,這往往使這些地方的城市商行錯過改革的良機。
地方政府和商業銀行的這種關系可從城市商業銀行不良貸款率與人均財政收入的關系看出:通過以地方人均財政收入為自變量進行的回歸表明,城市商業銀行的不良貸款率與人均財政收入高度負相關(圖2)。
國務院發展研究中心的調查顯示,國內私有股東(包括私有非金融企業和個人投資者)對城市商業銀行的平均持股比重為23.7%,而國有資本(包括地方政府)的持股比例則近76%。
地方政府的相對控股地位使得城市商業銀行股權結構不合理,這又進一步導致公司內部治理結構的缺陷。在實際運作中,由于占控股地位的國有資本和集體資本的所有人實際缺位,委托代理關系不明確,因此各城市商業銀行實際被控制在少數政府資本代理人手中,董事會(或理事會)、監事會等難以對銀行代理人形成有效的監督。
更重要的是,這種股權結構在很大程度上扭曲了銀行管理層的激勵機制,因為這必然導致銀行管理者以行政級別的提拔、而不是經營績效作為主要經營目標,必然導致讓地方政府滿意成為事實上的首要經營目標;同時,股權過于集中于一個或幾個大股東之手,容易發生幾個大股東聯合起來損害小股東利益,引發關聯貸款和利益輸送等“內部人控制”問題。-(《新財富》2005年11月號最新文章)
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