新財(cái)富雜志：積極的財(cái)政政策正面臨歷史性轉(zhuǎn)型

　　老人要想過(guò)上有尊嚴(yán)的退休生活,單純依靠誰(shuí)都很難解決,出路還在于個(gè)人、企業(yè)、地方、中央共同建立能夠和諧發(fā)展的養(yǎng)老體系。而不管采用哪種社會(huì)保障制度,都要求有良好的財(cái)政金融體制,對(duì)當(dāng)前資金、投資的任何濫用都可能形成對(duì)未來(lái)養(yǎng)老金支付的威脅。

　　陳濟(jì)軍 徐剛/文

　　中國(guó)的老齡人口數(shù)量正在加速增長(zhǎng)。到2050年,65歲以上人口將達(dá)到龐大的3.36億,相當(dāng)于目前歐盟15個(gè)國(guó)家人口的總和。相應(yīng)地,勞動(dòng)年齡人口對(duì)老年人的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)也將成倍增加。隨著人口老齡化的發(fā)展,社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)福利的支出將不斷增加,相應(yīng)地,用于積累和擴(kuò)大再生產(chǎn)的費(fèi)用將削減。

　　30年后,誰(shuí)能養(yǎng)活我們?

　　靠政府?現(xiàn)在養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)支,都已經(jīng)有巨大窟窿。靠?jī)号?30年后他們很可能是上有四老,下有二小。靠企業(yè)?在城市,私有企業(yè)能不保就不保,能少保就少保,國(guó)有企業(yè)則是欠賬多多,很多企業(yè)連廠房賣掉也不足以抵養(yǎng)老的賬,參保單位通過(guò)瞞報(bào)、漏報(bào)繳費(fèi)工資基數(shù)逃費(fèi)的情況嚴(yán)重。

　　看來(lái),這么多老人要想過(guò)上有尊嚴(yán)的退休生活,單純依靠誰(shuí)都很難解決。出路還在于個(gè)人、企業(yè)、地方、中央多方努力,共同建立能夠保持和諧發(fā)展的養(yǎng)老體系,當(dāng)然,重點(diǎn)還是要盡快建立健全社會(huì)保障機(jī)制和體系。為此,中國(guó)的財(cái)政政策必須由拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展,同時(shí),必須提高實(shí)體經(jīng)濟(jì)的投資回報(bào)率和資本市場(chǎng)的投資回報(bào)水平,否則,滯脹甚或惡性通脹將不再遙遠(yuǎn)。

　　財(cái)政埋單養(yǎng)老金賬戶缺口

　　當(dāng)前,“未富先老”的現(xiàn)象在上海、大連等大都市已有突出表現(xiàn),未來(lái)也將在全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)。由于我國(guó)

　　近兩年,據(jù)有關(guān)部門測(cè)算,按現(xiàn)行每年收取與支付的養(yǎng)老金所形成的缺口來(lái)看,如果養(yǎng)老費(fèi)用完全靠收取養(yǎng)老金支付的話,養(yǎng)老賬戶上現(xiàn)有的1000多億元養(yǎng)老金到2009年將全部吃空。實(shí)際上,每年都會(huì)用財(cái)政資金來(lái)填補(bǔ)養(yǎng)老金的缺口,養(yǎng)老對(duì)財(cái)政支出的需求很大。考慮到勞動(dòng)人口贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)持續(xù)加重,養(yǎng)老金的缺口將繼續(xù)擴(kuò)大。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部負(fù)責(zé)人透露,我國(guó)社保體系養(yǎng)老金的缺口總規(guī)模在2.5萬(wàn)億元,這個(gè)資金缺口相當(dāng)于全國(guó)一年的財(cái)政總收入。

　　解決歷史遺留的缺口問(wèn)題,應(yīng)該主要由政府來(lái)承擔(dān),關(guān)鍵在于通過(guò)多種渠道籌措、補(bǔ)足社保資金。可行的做法包括三個(gè)。

　　首先,減持國(guó)有資本直接補(bǔ)充社保資金。社保基金被定位為我國(guó)各項(xiàng)社會(huì)保障制度的重要財(cái)力準(zhǔn)備,也是做實(shí)個(gè)人賬戶、改善養(yǎng)老保障的重要后盾,資金來(lái)源實(shí)行財(cái)政全額預(yù)算撥款。2002年,通過(guò)中央財(cái)政撥款和國(guó)有股減持,社保資金又增加了415.76億元,加上2002年資金收益21億元,2002年底社保資產(chǎn)總額為1241億元。2003年,通過(guò)境外減持國(guó)有股收入和發(fā)行彩票收入,社保基金本金部分增加50多億元。截至2003年12月31日,社保基金本金有1260億元,其中中央財(cái)政撥入資金977億元,占77.5%,多在2002年之前完成;國(guó)有股減持收入214億元,占17%;彩票發(fā)行收入69億元,占5.5%。

　　其次,財(cái)政資金直接注入,比如,擴(kuò)大內(nèi)需的積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)向,資金投入從實(shí)業(yè)投資向擴(kuò)大消費(fèi)需求轉(zhuǎn)移,包括以特種債券發(fā)行或開征社會(huì)保障稅等方式籌集資金用于補(bǔ)充養(yǎng)老金。從地方財(cái)政而言,也應(yīng)承擔(dān)直接資金注入責(zé)任,比如,大量城市土地轉(zhuǎn)讓收入,有必要為養(yǎng)老體系作出貢獻(xiàn)。近年,中央、地方財(cái)政一直在以直接撥款的形式補(bǔ)助社保支出,包括向社保基金注入資金。2000年11月,

　　再次,是強(qiáng)化養(yǎng)老基金征繳,使企業(yè)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任,切實(shí)做到養(yǎng)老金應(yīng)收盡收。

　　要使職工退休后生活得到更多保障,還應(yīng)該鼓勵(lì)、支持多種養(yǎng)老模式,包括采取優(yōu)惠政策鼓勵(lì)職工個(gè)人儲(chǔ)蓄、投資,例如某種形式的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式今后也還會(huì)發(fā)揮其積極作用,政策方面應(yīng)該也要考慮采取鼓勵(lì)、優(yōu)惠措施,使之成為職工退休后保障生活水平的有效方式之一。

　　積極財(cái)政政策必須面對(duì)的歷史性轉(zhuǎn)型

　　我國(guó)的財(cái)政政策正在由拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),轉(zhuǎn)向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

　　財(cái)政的轉(zhuǎn)型,并不意味著財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)減輕,相反,財(cái)政的負(fù)擔(dān)會(huì)越來(lái)越重。相應(yīng)地,財(cái)政政策中,債務(wù)和赤字管理也越來(lái)越重要。如果管理不善,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老金缺口、國(guó)有銀行壞賬等形成的壓力,會(huì)使得財(cái)政赤字急速膨脹,由此帶來(lái)濫發(fā)貨幣并借以削減巨額財(cái)政赤字的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)很大。

　　1998年開始,由于積極財(cái)政政策擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),財(cái)政赤字從上年的不到600億元,激增至922億元,財(cái)政債務(wù)發(fā)行也從2477億元上升至3311億元。隨后幾年,赤字、債務(wù)發(fā)行持續(xù)擴(kuò)大,到2002年達(dá)到頂峰,當(dāng)年赤字3150億元,發(fā)債5679億元。近兩年,由于用于財(cái)政收入增長(zhǎng)較快、用于投資的國(guó)債等財(cái)政資金有所減少等原因,赤字停止上升并且還略有下降,2005年預(yù)計(jì)為3000億元,而債務(wù)發(fā)行增長(zhǎng)也放緩。但積極財(cái)政政策向提高中低收入者收入和支持社保、養(yǎng)老體系的轉(zhuǎn)移,使得這方面的財(cái)政資金需求將快速上升,將要或者正在抵消國(guó)債投資減少所帶來(lái)的赤字下降作用。隨著時(shí)間的推移,支持社保、養(yǎng)老體系的資金需求會(huì)加速提升,使得財(cái)政赤字和債務(wù)發(fā)行規(guī)模持續(xù)上行。

　　當(dāng)政府出現(xiàn)了財(cái)政赤字,怎么來(lái)彌補(bǔ)呢?一般來(lái)講,有兩種解決的辦法。第一種是發(fā)行國(guó)債。但國(guó)債的發(fā)行有一定限度,比如,按國(guó)際上的標(biāo)準(zhǔn),國(guó)債規(guī)模不能超過(guò)GDP的60%。盡管目前國(guó)債規(guī)模離60%的上限還有較大空間,2005年不超過(guò)20%,但考慮到未來(lái)財(cái)政負(fù)擔(dān)在不斷加重,而且我國(guó)還有很大的隱性負(fù)債,有人估計(jì),以目前狀況來(lái)看,國(guó)債現(xiàn)實(shí)的規(guī)模(包括隱性負(fù)債)在5萬(wàn)億元左右,實(shí)在已經(jīng)不算小。

　　第二種是透支。向公眾發(fā)債難以為繼,還有一種不得已的辦法就是財(cái)政向中央銀行透支。透支規(guī)模過(guò)大,如果不擴(kuò)大貨幣發(fā)行,會(huì)影響銀行資源向政府流動(dòng)而市場(chǎng)運(yùn)行所需資金短缺,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將受到不利影響,顯然不可行。如果通過(guò)擴(kuò)大貨幣發(fā)行來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政透支帶來(lái)的資金空缺,通脹壓力將上升,透支規(guī)模越大,貨幣超發(fā)行也就越多,通脹問(wèn)題就會(huì)越嚴(yán)重。

　　財(cái)政政策轉(zhuǎn)型的影響還表現(xiàn)在,迫切要求解決提高財(cái)政資金使用效率的問(wèn)題。財(cái)政政策必須關(guān)注其實(shí)施對(duì)未來(lái)數(shù)年甚至數(shù)十年產(chǎn)生的影響,需要以有效的資源獲得盡量大的收益,以更少的資源獲得更高的收益。不管采用哪種社會(huì)保障制度,都要求有良好的財(cái)政金融體制,對(duì)當(dāng)前資金、投資的任何濫用都可能形成對(duì)未來(lái)養(yǎng)老金支付的威脅。財(cái)政資金的投入必須考慮投資效率的問(wèn)題。

　　如果大量發(fā)行國(guó)債,帶來(lái)的一個(gè)問(wèn)題就是國(guó)債的使用效率問(wèn)題。如果國(guó)債資金能夠切實(shí)擴(kuò)大現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)需求,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)成長(zhǎng),也就是國(guó)債資金使用效率高,通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政增收,可以維持債務(wù)的良性運(yùn)行。否則,資金使用效率低下,不能產(chǎn)生有效的現(xiàn)實(shí)需求和收入增加,大量的債務(wù)就無(wú)法通過(guò)良性循環(huán)得以償還,債務(wù)危機(jī)就會(huì)到來(lái),甚至引發(fā)經(jīng)濟(jì)崩潰。我國(guó)前期的國(guó)債投資,集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),其良性循環(huán)體現(xiàn)在改善國(guó)家經(jīng)濟(jì)環(huán)境的社會(huì)效益之上,并通過(guò)微觀層次的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷活躍、擴(kuò)大而體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)效益,但如果資金的使用效率不高,社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益都會(huì)受到制約。今后,如果國(guó)債資金向提高居民收入、支持社保體系傾斜,以擴(kuò)大消費(fèi)需求,那么,資金會(huì)通過(guò)市場(chǎng)渠道回到實(shí)體經(jīng)濟(jì),如果回報(bào)率不高,仍然會(huì)帶來(lái)與基礎(chǔ)設(shè)施投資效率低類似的負(fù)面后果。

　　因此,財(cái)政政策的轉(zhuǎn)型,要取得良性循環(huán)的效果,必須提高實(shí)體經(jīng)濟(jì)的投資回報(bào)率,提高資本市場(chǎng)的投資回報(bào)水平。否則,債務(wù)窟窿會(huì)越來(lái)越大,走上滯脹甚或惡性通脹之路并非遙遠(yuǎn)的天方夜譚。(《新財(cái)富》2005年11月號(hào)最新文章)