縣鄉(xiāng)負(fù)債大起底

　　財(cái)政部確認(rèn)中國(guó)縣鄉(xiāng)政府的直接顯性債務(wù)是4000多億元，并調(diào)研債務(wù)成因，意在制止發(fā)生新債和化解存量債務(wù)

　　□本刊記者 王長(zhǎng)勇/文

　　距年底還有不到兩個(gè)月，四川省綿陽(yáng)市游仙區(qū)政府便緊張起來(lái)——擔(dān)心債主又要上門

了。

　　去年此時(shí)，當(dāng)?shù)馗魇礁鳂拥膫�主先后八次圍堵區(qū)政府“討債”，每次都有數(shù)百人加入，一堵就是幾個(gè)小時(shí)。

　　游仙區(qū)是1993年1月1日經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立的縣級(jí)行政區(qū)，地處綿陽(yáng)科技城核心地帶；亦是聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織授牌的中國(guó)西南地區(qū)惟一的“綠色產(chǎn)業(yè)示范區(qū)”，以及四川省首批農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的試點(diǎn)區(qū)。

　　這個(gè)本有著光明前景的年輕縣級(jí)區(qū)，截至2004年12月底，負(fù)債總額高達(dá)17億多元，人均負(fù)債3504.9元；如果當(dāng)年的財(cái)政收入全部用于還債，至少需要13年。

　　在游仙區(qū)某鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府三層樓中的一層、二層已被用于抵債，只有三層留作辦公；惟一一臺(tái)公用轎車也被法院查封。“許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)產(chǎn)基本都拿去抵債了，鄉(xiāng)政府的正常經(jīng)費(fèi)不敢走正規(guī)賬戶，因?yàn)殄X一到賬就被法院扣掉。”游仙區(qū)政府官員告訴記者，“上面撥來(lái)資金，只好劃到私人賬戶上——這不符合財(cái)經(jīng)紀(jì)律，但實(shí)在沒(méi)辦法。”

　　游仙區(qū)之窘?jīng)r在全國(guó)并不鮮見(jiàn)。近年來(lái)，地方政府財(cái)政困難逐年加劇，債務(wù)規(guī)模攀升。巨額地方債務(wù)如何化解？這是從中央政府到地方政府乃至學(xué)界都在關(guān)心和試圖化解的難題。

　　記者獲悉，財(cái)政部已制訂了化解債務(wù)報(bào)告，提交國(guó)務(wù)院并獲批復(fù)。財(cái)政部的思路，可概括為“制止新債，摸清底數(shù)，明確責(zé)任，分類處理，逐年消化”。目前，財(cái)政部已部署預(yù)算司組織專人具體負(fù)責(zé)落實(shí)，各項(xiàng)具體措施將逐步出臺(tái)，債務(wù)化解的各項(xiàng)政策也將逐步明朗。

　　地方負(fù)債知多少

　　要制止發(fā)生新債和化解存量債務(wù)，摸清債務(wù)底數(shù)是當(dāng)務(wù)之急。

　　關(guān)于政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)，目前國(guó)際上普遍采用財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣法，這種方法由世界銀行高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家漢娜(Hana Polackova Brixi)最早提出，對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行界定和區(qū)分。在此風(fēng)險(xiǎn)矩陣中，政府負(fù)債可按不同標(biāo)準(zhǔn)劃分為兩種類型，一類是“顯性負(fù)債”和“隱形負(fù)債”，另一類是“直接負(fù)債”和“或有負(fù)債”。

　　顯性債務(wù)，是指當(dāng)債務(wù)到期時(shí)政府具有清償債務(wù)的法定義務(wù)，如地方政府舉借的外債，向國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)、單位、個(gè)人的借款等；隱性債務(wù)是指政府對(duì)此沒(méi)有法律責(zé)任，只負(fù)有道義責(zé)任，如糧食流通企業(yè)虧損掛賬、養(yǎng)老金支付缺口等。直接債務(wù)是指任何情況下政府都有支出責(zé)任，相對(duì)比較確定；或有債務(wù)是指某些特定事件發(fā)生而帶來(lái)的支出責(zé)任，是隨機(jī)性的，其規(guī)模一般難以預(yù)測(cè)。

　　兩個(gè)分類交叉組合，形成四種政府債務(wù)，即直接顯性負(fù)債、直接隱性負(fù)債、或有顯性負(fù)債和或有隱性負(fù)債。

　　早在2001年，

　　中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所財(cái)稅研究室主任楊之剛也曾用收入與債務(wù)之間的關(guān)系進(jìn)行測(cè)算，通常縣鄉(xiāng)債務(wù)占財(cái)政收入的一半，2004年全國(guó)財(cái)政收入達(dá)2萬(wàn)多億元；據(jù)此推算出縣鄉(xiāng)債務(wù)規(guī)模超過(guò)1萬(wàn)億元。

　　財(cái)政部科研所副所長(zhǎng)劉尚希研究員則按照財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，對(duì)中國(guó)截至2004年的公共債務(wù)進(jìn)行了全面測(cè)算。測(cè)算結(jié)果，2004年中國(guó)直接顯性與直接隱性負(fù)債合計(jì)7.6925萬(wàn)億元；或有顯性與或有隱性負(fù)債合計(jì)9.5087萬(wàn)億元；按或有負(fù)債轉(zhuǎn)化為直接負(fù)債的概率為0.5進(jìn)行調(diào)整，則為4.7544萬(wàn)億元。這樣算來(lái)，全部政府負(fù)債規(guī)模為12.4469萬(wàn)億元；2004年中國(guó)名義GDP初步核算為13.6515萬(wàn)億元，則政府公共債務(wù)占GDP的比重達(dá)到91.18%。

　　在對(duì)政府債務(wù)負(fù)有最終“兜底”責(zé)任的財(cái)政部，監(jiān)測(cè)債務(wù)規(guī)模的行動(dòng)也早已開(kāi)始。2000年，借鑒漢娜的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，財(cái)政部確定了中國(guó)地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目，要求各省市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照規(guī)定項(xiàng)目，每年自行上報(bào)債務(wù)數(shù)額，統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目包括直接顯性債務(wù)和或有顯性債務(wù)。依據(jù)匯總的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，財(cái)政部確認(rèn)，中國(guó)縣鄉(xiāng)政府直接顯性債務(wù)是4000多億元。

　　“財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)只限于內(nèi)部掌握，從未對(duì)外公布。”財(cái)政部官員表示，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)主要由各級(jí)政府財(cái)政部門自行統(tǒng)計(jì)上報(bào)匯總，“因地方政府對(duì)財(cái)政部的意圖不明確，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性有可能受到影響。”

　　對(duì)于或有顯性債務(wù)規(guī)模，目前尚無(wú)確定的數(shù)額，主要原因是政府和財(cái)政應(yīng)該承擔(dān)的隱性擔(dān)保責(zé)任比較模糊。今年3月，中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所組織課題組選擇東、中、西部部分縣市，分別對(duì)縣鄉(xiāng)政府及城市債務(wù)進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然《擔(dān)保法》自1995年10月1日起施行，明文規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人”、“任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)令銀行等金融機(jī)構(gòu)或者企業(yè)為他人提供保證”，但目前政府部門借債政出多門、變相擔(dān)保的現(xiàn)象仍較普遍。諸如政府部門從中協(xié)調(diào)，指定國(guó)有企業(yè)互相擔(dān)保；或政府部門向銀行出具承諾函，從而獲得銀行貸款，實(shí)質(zhì)是變相擔(dān)保，而償債責(zé)任最終歸到財(cái)政。

　　上述課題組成員張德勇博士認(rèn)為，目前情況下，關(guān)鍵問(wèn)題是要把直接顯性債務(wù)調(diào)查清楚；即便債務(wù)規(guī)模不便于向社會(huì)公開(kāi)，也應(yīng)向人代會(huì)公開(kāi)，讓人大代表清楚政府的負(fù)債情況。發(fā)債應(yīng)歸到一個(gè)部門管理，需要出臺(tái)相應(yīng)的債務(wù)管理辦法，控制住債務(wù)的繼續(xù)增加。

　　債務(wù)成因

　　在要求地方自行統(tǒng)計(jì)上報(bào)債務(wù)的同時(shí)，財(cái)政部也組織人力，對(duì)全國(guó)典型地區(qū)債務(wù)情況進(jìn)行了調(diào)研。

　　2003年10月至11月，財(cái)政部河北專員辦調(diào)查了河北省遷安市(縣級(jí)市)。結(jié)果顯示，2002年遷安市政府債務(wù)總額為7.4205億元，占地方可用財(cái)力的196.99%；其中，直接顯性債務(wù)為5.7928億元，占地方可用財(cái)力的133.8%。或有顯性債務(wù)為1.6277億元。

　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2000年以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的欠款，主要是由政府擔(dān)保興辦縣辦企業(yè)從基金會(huì)等處的借款，后來(lái)企業(yè)改制和基金會(huì)撤銷后，債務(wù)由政府承擔(dān)。此外，是政府為了興建基礎(chǔ)設(shè)施向銀行的借款和國(guó)債資金。

　　同在當(dāng)年10月，財(cái)政部湖南專員辦對(duì)茶陵縣債務(wù)狀況進(jìn)行調(diào)查。結(jié)果表明，截止到2002年底，全縣債務(wù)規(guī)模達(dá)2.166億元，占可支配財(cái)力的126%，相當(dāng)于兩年多的財(cái)政收入。其中縣級(jí)債務(wù)1.7752億元，占債務(wù)規(guī)模的81.96%；鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)為3908萬(wàn)元，占債務(wù)規(guī)模的18.04%。而公共財(cái)政支出借款占13.52%，清理農(nóng)村合作基金會(huì)形成的債務(wù)占12.71%，為單位和個(gè)人借款擔(dān)保形成的債務(wù)占4.63%，糧食企業(yè)虧損掛賬占50.69%，拖欠企業(yè)養(yǎng)老金占6.46%等。

　　此外，截至2002年底，茶陵縣村級(jí)債務(wù)為5679.4萬(wàn)元，主要由代農(nóng)戶墊交稅費(fèi)、借款投資興辦企業(yè)、舉債興辦公益事業(yè)、非生產(chǎn)性開(kāi)支和債務(wù)利息構(gòu)成。

　　2002年3月，根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，財(cái)政部組織人員對(duì)安徽省太和縣化解債務(wù)情況進(jìn)行調(diào)查。發(fā)現(xiàn)截止到2000年6月30日，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)余額累計(jì)達(dá)3.6億元，其中約一半是長(zhǎng)期拖欠的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資。1992年到2001年的九年間，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員上升一倍，增加了9635人。

　　聯(lián)合國(guó)發(fā)展與計(jì)劃署研究員張曉波曾對(duì)甘肅省三縣九個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進(jìn)行過(guò)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均的負(fù)債在20萬(wàn)至90萬(wàn)元；債務(wù)成因主要是地方政府為中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付提供配套資金、投資建設(shè)交易市場(chǎng)，以及為完成稅費(fèi)增長(zhǎng)任務(wù)的借款等。

　　張曉波表示，國(guó)家貧困縣債務(wù)絕對(duì)規(guī)模小，是因?yàn)橹醒胗醒a(bǔ)助，因此拖欠工資以及因教育產(chǎn)生的負(fù)債較少，而一些中部地區(qū)反而負(fù)債嚴(yán)重。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授李俊生在山東調(diào)研時(shí)也發(fā)現(xiàn)，“越富的地方負(fù)債越多”。在山東某發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債平均2000多萬(wàn)元。

　　《財(cái)經(jīng)》記者采訪獲知，四川省綿陽(yáng)市游仙區(qū)的債務(wù)和其“吃飯財(cái)政”的狀況有關(guān)。當(dāng)初游仙區(qū)建區(qū)時(shí)，年財(cái)政收入只有2500萬(wàn)元。但需要在荒灘上建城區(qū)，修建區(qū)級(jí)行政事業(yè)單位辦公樓、職工住宿樓及學(xué)校等，只有靠舉債。此外，為完成“普九”達(dá)標(biāo)、建設(shè)縣鄉(xiāng)公路、辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以及清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)基金會(huì)、臺(tái)僑基金會(huì)等等，也舉借了大量債務(wù)。

　　從去年開(kāi)始，綿陽(yáng)市禁止“達(dá)標(biāo)升級(jí)”活動(dòng)，不允許新債發(fā)生，通過(guò)增加財(cái)政收入和減少支出還債。但由于債務(wù)數(shù)額巨大，區(qū)、鄉(xiāng)政府各種借款本金余款9.903億元，年利息總額近3000萬(wàn)元，年利息增加額度大大超過(guò)了財(cái)政收入年增加額度，債務(wù)呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)。

　　“減債也是政績(jī)”

　　回顧以往，基層政府債務(wù)的形成，干部政績(jī)的考核機(jī)制起了推波助瀾的作用。在很多地方，城市建設(shè)、興辦企業(yè)、升級(jí)達(dá)標(biāo)、上繳稅費(fèi)等都可通過(guò)借債達(dá)到目標(biāo)，這被形象地稱為“借來(lái)的發(fā)展”。

　　針對(duì)此，財(cái)政部預(yù)算司曾提出“減債也是政績(jī)”的說(shuō)法；而對(duì)于如何化解地方政府債務(wù)，許多地方已開(kāi)始探索。

　　今年1月13日，浙江省政府出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的通知》，內(nèi)容包括控制政府性負(fù)債建設(shè)行為、建立政府性債務(wù)歸口管理制度、編制政府性債務(wù)收支計(jì)劃、完善政府性債務(wù)償還機(jī)制、加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)、構(gòu)建政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系、限制政府融資擔(dān)保行為、清理消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)等。

　　四川省也制定了政府債務(wù)管理辦法，現(xiàn)正在征求意見(jiàn)，內(nèi)容包括限制新增債務(wù)、舉債的審批程序、債務(wù)償還管理、債務(wù)統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)等。

　　財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為，公共債務(wù)的存量與增量同等重要，不能假設(shè)只要控制住了增量，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了，公共債務(wù)負(fù)擔(dān)率就可降下來(lái)。“存量債務(wù)會(huì)拖累經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，規(guī)模越大，拖累效應(yīng)越明顯。”他認(rèn)為，只有盡快解決債務(wù)存量，才能緩解對(duì)經(jīng)濟(jì)的拖累，從而真正控制住債務(wù)增量。

　　財(cái)政部財(cái)科所財(cái)政研究室主任傅志華曾在四川綿陽(yáng)市游仙區(qū)做過(guò)專項(xiàng)調(diào)研。他認(rèn)為，化解地方政府債務(wù)，要分清中央地方的責(zé)任。比如教育部以中央的名義要求地方“達(dá)標(biāo)”，導(dǎo)致基層政府大量負(fù)債，中央應(yīng)該承擔(dān)部分責(zé)任。部門之間的責(zé)任也要分清。游仙區(qū)政府負(fù)債中，個(gè)體私營(yíng)企業(yè)基金會(huì)虧損帶來(lái)債務(wù)4.3億元，但這個(gè)基金會(huì)是四川省工商局負(fù)責(zé)設(shè)立的，不允許地方政府參與；后來(lái)清理基金會(huì)，債務(wù)留在了地方，“這部分債務(wù)應(yīng)主要由省工商局承擔(dān)。”他說(shuō)。

　　社科院財(cái)貿(mào)所博士張德勇在研究中發(fā)現(xiàn)，擔(dān)保是造成政府或有債務(wù)的主要因素。如果政府各部門都有擔(dān)保的權(quán)力，則造成擔(dān)保“政出多門”。政府應(yīng)該建立擔(dān)保登記備案制度并對(duì)擔(dān)保實(shí)行歸口管理，納入規(guī)范化的管理軌道。他認(rèn)為，擔(dān)保的決定權(quán)應(yīng)集中于財(cái)政部門，因?yàn)樨?cái)政部門最清楚政府的財(cái)力情況。

　　為建立化解增量債務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制，財(cái)政部要求地方政府轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)職能，逐步退出“越位”的競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)領(lǐng)域，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，減少政府層級(jí)，調(diào)整財(cái)政供給范圍。

　　目前，尚沒(méi)有一個(gè)全國(guó)性的地方政府債務(wù)管理辦法。不過(guò)，根據(jù)財(cái)政部向國(guó)務(wù)院提交的報(bào)告和國(guó)務(wù)院的批復(fù)，中央允許地方進(jìn)行債務(wù)化解的制度創(chuàng)新，可以采取拍賣、租賃等方式盤活資產(chǎn)，通過(guò)債權(quán)債務(wù)置換、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改組轉(zhuǎn)制、破產(chǎn)、資產(chǎn)重組等方式消化債務(wù)。根據(jù)基層政府化解債務(wù)的效果，中央將通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付給予獎(jiǎng)勵(lì)。