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關于戶籍制度改革、城鄉二元經濟體制改變、農民工享受國民待遇的重要性，已毋需太多討論。令人擔憂的是，在各種配套改革沒有跟上的情況下，有關部門近日提出的取消城鄉戶口差別的舉措對于城市中的“外地人”有多大意義？相關各部門如不出來承擔起各自的責任，喧囂熱議的戶籍改革又能持續多久？
《中國經濟周刊》記者 王紅茹 沈家銳/北京、江蘇報道
很多處在城市的人，雖然有與城市人一樣的生活，但是卻被稱之為“外地人”。
農村人與城里人：一樣的命 不一樣的價
賈衛東來自安徽農村，在北京豐臺區一個建筑工地當泥瓦工，面對《中國經濟周刊》的記者，他感嘆：“為什么我們的命就比城里人的命賤”！
賈衛東之所以有此感慨，源自他的一位25歲的老鄉張先生兩年前在北京的一起交通事故中死去，當時和張先生一同命喪黃泉的還有另一位28歲的李先生。雖然兩個人年齡相仿，但事后的賠償金額卻大廂徑庭，李先生獲得的全額死亡賠償金為26萬多元，而張先生的死亡賠償金，全部加起來不到9萬元，兩者相差近3倍。造成這種差別的原因只在于，李先生是北京城鎮戶口，而張先生，則是一位農民。
賈衛東告訴記者，他的夢想就是盡快成為一個北京人。 賈衛東要想成為一個真正的“北京人”。
眾所周知，北京是全國公認的戶籍管理最嚴格的地區之一。當10月27日，來自公安部的一則消息說目前全國已有山東、遼寧、福建、江蘇等11個省的公安機關開展了城鄉統一戶口登記工作，擬取消農業、非農業戶口界限，探索建立城鄉統一戶口登記管理制度，而北京并不在其中。
北京：外地人來還是不來
北京公安系統一位人士 對《中國經濟周刊》透露，中央曾經給北京下達人口規模控制計劃，2020年前要求北京市人口不能超過1850萬(市政人口1400萬，外來流動人口450萬)。北京在這種人口總數限制下，必須按計劃完成不能突破。而事實上，北京作為中華人民共和國的首都和國際大都市的背景，這些年卻吸引著外地人潮水般涌入。北京當前面臨的矛盾是：到底是執行中央的某一個政策按市場意愿滿足人們進京的需要，還是執行中央的計劃嚴格限制進京人口的數量？
“北京能否讓人進來，關鍵在于北京市政府、市民和外來人口的博弈，現在北京市政府不能不在現有人口數量上考慮問題，要保證現有人口的生活標準，如果新增人口多了，就要拿出一部分發展資金保證這些人的同等享受，這就存在誰多誰少、誰先誰后的問題。” 中國人民公安大學治安系教授、戶籍問題專家王太元告訴《中國經濟周刊》，一個城市只要是本位主義的、排外的，沒有看到外來人口的好處而只看到問題的時候，是不愿意動也不會大動起來的，所以，北京市領導和老百姓心態的轉變才是核心，否則不會有大動作。
“基礎設施建設是可以改變的，只要人進來了，市場經濟活起來了，有錢了，北京的基本建設就可以加速。資源也不應該是問題，南水北調、西電東送等都可以解決問題。” 王太元教授認為，北京要發展，就要讓人口大規模進來。資源問題要用發展的眼光來解決。
南京：60平米房子“換來”城市戶口
相比賈衛東的“痛”，江蘇的孫大軍卻是快樂的。對于孫大軍來說，9月25日絕對是他終身難忘的日子：在這一天，他一家5口從蘇北灌南縣的農民“搖身”變成了另人羨慕的“正宗”南京人，不但在當地派出所登記落了戶，還領取了南京戶籍的身份證，他8歲的女兒也順利進入了小區的小學。
“這在以前是想都不敢想的事兒呀。”孫大軍濃郁的蘇北灌南口音中掩飾不住自己的興奮，“南京有政策規定，凡是買房子在60平方米以上，并實際居住生活，其本人、配偶和未成年或未婚子女共3人可以在南京落戶。為了子女的教育，我拿出了自己辛苦積攢了10多年的儲蓄買了一套68平米的住房。”
江蘇省公安廳有關人士告訴《中國經濟周刊》，象孫大軍這樣的農民靠買房到城市落戶的人不在少數。在南京，只要農民購買了60平米的房子，除了戶籍身份的改變之外，還可以和城市居民一樣納入城市社區管理，和城市人一樣在政治上享有選舉權。
應該說，在經歷前幾年的緊鑼密鼓后，GDP排名全國第二位的江蘇省在改革城鄉二元結構的戶籍管理制度方面雖不是第一個“嘗鮮者”，但在全省范圍內進行大規模改革，江蘇絕對是第一個“吃螃蟹者”。
其實，江蘇嘗試打破城鄉二元結構戶籍管理制度的探索，可以追溯到5年前。1997年底，江蘇省人民政府批轉了省公安廳《關于江蘇省小城鎮戶改試點方案和關于加強農村戶籍管理工作的意見》。《意見》規定：“凡是在小城鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的，就可以在小城鎮登記常住戶口”。從那時起，一系列改革城市戶籍管理制度的措施在江蘇許多地方悄然實施。
在2002年10月，江蘇省公安廳提請省政府報批的《關于進一步深化戶籍管理制度改革的意見》中，其核心條文中戶口準入的基本條件是：縣級市市區、縣城(鎮)及其以下地區，憑合法固定住所或穩定職業(生活來源)進行戶口準入，不得附加任何其他條件；特大城市、大城市的具體準入條件由各省轄市人民政府研究確定，報省政府備案……這一政策的出臺，意味著在江蘇建立以居住地登記戶口為基本形式的城鄉統一的新型戶籍管理制度開始啟動。
據江蘇公安廳宣傳處人士告訴記者，目前全省實施戶籍改革的小城鎮已經達到1119個，13座省轄城市戶籍改革工作已全面實施。全省通過戶籍改革累計辦理落戶487.7萬人，人口城鎮化率達44.7%，比改革前提高了10個百分點。
盡管，在中國完全建立城鄉統一的戶口登記，并非一蹴而就。但現實的情況是，目前全國流動人口已達1.1億，隨著市場經濟的逐漸形成，人口的合理流動已成為一股不可阻擋的潮流。
資料
中國現當代戶籍制度的變遷
民國時期：從德國移植，消除了傳統戶籍制度中對人口遷徙的嚴格控制。
新中國成立初期：對人口遷徙管束較為粗放，表現為：外來人口進入城市很容易，3天內到有關部門登記暫住戶口，居住時期超3個月，就可申報常住戶口。
1958年1月，頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，提出“隨母落戶”原則；公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明或城市戶口登記證明以及城市戶口登記機關的準予遷入證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。
1984年，中共中央一號文件，允許務工、經商、辦服裝業的農民自帶口糧在城鎮落戶；繼而國務院又發出《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，準予落常住戶口。
1985年，公安部《關于城鎮暫住人口的管理暫行規定》，加強“流動人口管理”，并發布《中華人民共和國居民身份證條例》。
1994年，取消戶口按商品糧為標準劃分為農業和非農業戶口的“二元結構”，而以居住地和職業劃分為農業和非農業人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎的登記制度，并逐步實現證件化管理。
1998年7月，國務院批轉公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，包括指導性意見：隨父隨母自愿；分居夫妻放寬；退休老人返回原單位或原籍掛靠配偶子女戶口；在城市投資、興辦實業、購買商品房并居住一定年限者準予落戶。
對話
拆除戶籍藩籬：滯后還是超前？
主持人：《中國經濟周刊》記者 王紅茹
嘉賓：
王太元
中國人民公安大學
治安系教授、戶籍問題專家
蔡
中國社會科學院人口與
勞動經濟研究所所長
周孝正
中國人民大學社會學系教授
陳端洪
北京大學法學院行政法教授
公安部只是“門衛”
該承擔的要出來承擔
《中國經濟周刊》：“公安部擬取消農業、非農業戶籍界限，探索建立城鄉統一的戶口登記管理制度”的消息一經見報，引來眾人關注。有人對公安部的開明表示贊賞，也有人持反對意見，認為真要打破城鄉二元社會結構、大幅消解“三農”問題的壓力，難度和著力點均在戶籍之外。您如何看待這些問題？
王太元：其實這兩種意見是一致的，是五十步和一百步的問題。公安部的措施是值得贊賞的；但這實際上是退而求其次、避重就輕的辦法。實際上，城鄉二元戶口不是登記管理造成的，而是不同的人、不同的管理者和不同部門，用戶口這種形式來體現不同的權益。1950年代短缺經濟和計劃經濟情況下形成的城鄉二元經濟結構，產生的很多政治、經濟、文化等各方面的不平等待遇，更不是公安部能決定的，也不是戶籍制度帶來的；相反，勞動、教育、社會福利、住房、糧食、物資供應等各種社會管理部門，需要用戶籍管理所了解的人口信息進行計劃管理。戶口制度一體化其實是在門衛那里無一例外地給所有進城的人發通行證。公安部說白了就是那個“門衛”。現在公安部往前先走了一步，就需要以前躲在戶口本后來的各種社會管理部門來承擔了。
蔡 ：我很贊成公安部的這種舉動。這么多年，社會各界都希望能夠推動戶籍制度改革，改革的方向，并不是取消戶籍，核心是改變人口的城鄉分割。在這之前，很多地方都嘗試取消了農業戶口和非農業戶口的區別，代之以按常住地來進行戶籍登記，也就是說從農業戶口變成了非農戶口；如果說城市和農村中間的制度障礙，比如說居住的權力(購買低價房)、就業的權力(沒有任何歧視的就業選擇)、子女受教育的權力等，這些都是戶籍制度本身所包含的。如果附帶的這些要素都解決不了，就不是實質性的改革。
周孝正：說得大一點，公安部的這項舉措，毫無疑問是先進文化的前進方向，完全符合三個代表。我們國家從2000年加入世貿組織就有一個承諾：國民待遇原則。所以，我們的二元社會，毫無疑問是錯誤的，不符合以人為本，更不符合三個代表。代表最廣大人民群眾的利益，毫無疑問要包括農民。但是要取消戶籍，不能急躁，不能一刀切，因為現在有很多實際性的問題不配套。如果要改變戶籍制度，要統籌地、協調地改，而且不能走回頭路。
陳端洪：中國戶籍管理使用了一個含糊的概念—登記。登記在中國法律上有兩層基本的含義，一是創設法律自由或權利的程序，二是對某種事實和權利的官方證明。如果說建國初期戶籍主要是一種證明的話，那么后來無疑已經演變成了一種許可，即創設法律自由或權利的行為。這也就是說，遷徙已經不是憲法自由了，而變成了國家的一種限制人身自由的宏觀手段和有計劃地分配資源的方式。我一直認為，許可型的戶籍就是城里人的特權書，構成鄉下人在城里生活障礙的就是這一系列他們無法企及的特權。現在進城自由了，也沒有糧油、布匹等生活資料的計劃供應了，但是在住房、找工作、安排子女上學、醫療等方面，他們仍不能享受城里人待遇。人們憎恨戶籍制度，其實不是針對人口登記，而是針對它所包含的歧視。
“外來人口沖擊城市”之辯
《中國經濟周刊》：有一種觀點認為消除城鄉兩種戶籍差別，自然會給城市帶來沖擊和震蕩。在勞動力配置還沒有完全市場化，就業結構和社會保障制度還處在轉軌或并軌過程中的時候，大量“價廉質優”的外來勞動力，會給原有的社會結構造成巨大的沖擊，甚至可能導致局部的混亂。如何理解這種“沖擊”？
王太元：我不認為消除城鄉兩種戶籍差別會給城市帶來多大的沖擊。至今為止，現在所有分析流入人口對城市的影響的文章，都是站在部門、地區、國家單方面分析的，而不是系統分析的。外來人口進入一個城市給城市帶來的好處，是絕對大于城市給他們付出的，任何城市都是如此，否則不能解釋兩百年來資本主義發展過程就是靠人口進入城市而發展起來的，人口不進城不會有市場經濟。
為什么會出現“沖擊”之說？每個城市的市政部門大概分兩種，一是掙錢的部門，一是用錢的部門。凡是因為農民工進城掙錢的部門都不說農民工問題，比如銀行、商業部門、勞動部門等。凡是教育系統、房管系統、人事部門、公安部門等凡是用錢的單位，就會說農民工進城壓力太大。國家和政府應該把掙錢單位和用錢單位統籌算個賬，讓掙錢的交給用錢的，就不存在沖擊了。
陳端洪：在改革開放的過程中，很容易出現無政府主義。無政府主義和極權主義一樣是以犧牲自由為結果的。但是我要強調一個大家所忽視的現象：制定改革措施的人一律是城里人，論述改革的人也多數是城里人，鄉下人似乎不是被排除在外，而是被理所當然地不包括在內。這就好像城里的大戶人家關起門來討論怎樣安排鄉下來的窮親戚一樣。可問題是，鄉下人是否應該有他們的聲音？有他們的代表？因此我主張這類問題的決策權不在政府而在人大，全國人大應該制定原則性的決定。只有這樣，鄉下人進城享受到的待遇才不是城里人的仁慈所賜，而是一種權利，一個公民的基本權利。這樣，“沖擊”之說就不存在了。
城鄉戶籍統一時機成熟了嗎？
《中國經濟周刊》：現在存在的問題是，我們的管理部門對農民工要么管不起來，要么一管理就是去收費。如果這些人口進來了，一體化實現了，我們的政府各部門敢不敢于來承擔一體化應該承擔的公平責任？公平責任又該怎么承擔？
王太元：各部門各自改革，把集中在一個戶籍上的各方面的好處，分散到能夠在各個方面享受的人身上。首先，要各個部門分頭改革。比如，教育部門首先可以讓讀書的小孩進城讀書，就業部門可以讓他到城市合法就業，人事部門可以學今年中央招公務員不考慮戶口問題，社會福利部門也可以考慮建立全國統一的基本的福利制度等；其次要各個地方政府統一協調。不能只讓用錢單位比如教育部門拿經費，國家和地方財稅不拿錢；第三，要有序地開展首先保證外來人口的哪些權益。對農民工來說，首先是生存權力，要允許他們合法定居，合法地從事各種政治經濟文化活動，而不能歧視；要有必要的工傷撫恤，不能說一個城里人受傷就住院，一個農民工受傷就送回家，城里人死了賠幾十萬，農民工死了賠幾千或一兩萬。此外還要有再就業統一制度。
蔡 ：實際上，政府的管理和服務包括兩類：一類是制度性的。制定法律和執行法律，保護居民的合法權益。這一類本來就是政府的職能；還有一類是城市也要在政府的協調引導下，建設城市的硬件部分，比如基礎設施等，這實際上也是城市的容量問題。我們不可能在一夜之間把城市原有的承受能力一下子改造成為一個更大級別容量的承受力，這就需要我們進行漸進性的改革。城市的容納量，歸根結底是在經濟、社會的發展，老百姓在自動選擇中，逐漸擴大的。我們要相信流動人口都是在進行理性的選擇，只要不把他的后路給斷掉，只要不給他惟一的選擇，而是多樣化的選擇，最終會形成一個動態的平衡。
《中國經濟周刊》：如果要徹底打破城鄉二元戶籍制度，時機是否成熟？
王太元：時機早都成熟了而且已經滯后。中國目前城鄉二元戶籍制度是計劃經濟、短缺經濟下形成的，這種情況是必須要改的。原有改革不對的是城市改城市、農村改農村，競爭形成不了。要解決中國公平、協調發展的問題，就是要把城鄉統一考慮，全國一盤棋考慮，不能分部門、分地區、分單位解決。
周孝正：我認為時機絕對不成熟，各種條件都沒有配套，如果單兵突進，就會走回頭路。這個問題首先應該開討論會，緊接著開聽政會，應該由國務院組織而不是公安部一個部門，需要各部門協調。
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