浦東再次轉身

　　15年里，上海浦東新區變化不僅體現在經濟總量上,還有政府龐大了，服務萎縮了，增長放緩了……浦東陷入了一個必須依靠再次大張旗鼓改革的境地

　　□記者 鐘加勇

　　金秋的浦東新區，正在期待著再次改革。

　　2005年6月，國務院批準了上海市浦東新區作為中國第一個綜合配套改革試點的方案。這能否延續過去15年的浦東神話？

　　第二次選擇

　　“每個城市的發展都有一個黃金時期，這個時期也就是10-20年。”英國著名

　　自1990年開始開發以來，上海浦東新區以年均21.3%的經濟增長速度，讓昔日阡陌縱橫、默默無聞的農田菜地呈現出一個高高矗立的現代化城市輪廓。

　　然而，從第16個年頭開始，這種靠政府主導的招商引資、投資拉動經濟增長的增長模式在浦東變得難以為繼了。由于遭遇土地和能源的瓶頸，伴隨著商務成本的高漲，外資項目和工廠開始紛紛撤離。這讓浦東的“生命線”第二產業在這個年頭應聲下落。同時，雖然浦東一直希望全力打造服務業，但其第三產業對GDP的貢獻卻從未超過50%。

　　人們發現，這個日益現代化的城市高樓里面，金融中心、貿易中心、物流中心等等城市功能并沒有像外界想象的那樣發揮它所應有的作用。這讓一貫先行先試的浦東一時陷入尷尬的境地。

　　正是在這樣的背景下，2005年6月，國務院批準了浦東作為中國第一個綜合配套改革試點的方案。與15年前不同，這一次，中央對浦東的要求是“3個著力、4個結合”——浦東綜合配套改革試點，“要著力轉變政府職能，著力轉變經濟運行方式，著力改變二元經濟與社會結構；要把改革和發展有機結合起來，把解決本地實際問題與攻克面上共性難題結合起來，把實現重點突破與整體創新結合起來，把經濟體制改革與其他方面改革結合起來，率先建立起完善的社會主義市場經濟體制，為推動全國改革起示范作用”。

　　這應該是至今為止中國政府宣布“2005年為中國改革年”后最大的一個改革動作。不過，當記者來到浦東新區政府采訪的時候，這里的氣氛卻相當謹慎。

　　“綜合改革試驗區的事情我們不做宣傳。”浦東新區新聞辦工作人員告訴記者，在國務院批準了《浦東綜合改革試驗區方案》后，浦東曾準備在9月份召開一個新聞發布會，然而發布會后來因故推遲。時至今日，就連新聞辦的工作人員也不知這個外界日益期待的發布會何時成行，而綜合改革試驗區要改革什么內容也一時變得極為敏感。據說來自中央領導的指示是“只做不說”。

　　記者在浦東新區政府規劃委的辦公室看到，工作人員正在忙著打印關于綜合改革試驗區的討論文件，準備呈給各相關領導，不過這一切在沒有定論之前尚不能公開。浦東新區社會發展局工作人員也告訴記者：“社會和經濟如何協調改革還在醞釀階段，各部門尚未達成共識，怎么做還要等。”

　　在外界看來，浦東作為第一個獲批的綜合改革試驗區，這將是浦東“二次創業”的機會，但實際上，記者在浦東的采訪中總能感受到這樣一種氛圍：雖然綜合試驗區有利于時下正在倡導的和諧社會的建造，但對浦東來說，卻是對過去15年政府主導的投資拉動型經濟增長模式的終結，下一步該怎么走，當地政府相當審慎乃至躊躇。

　　外資盡頭

　　在第15個年頭之后，浦東利用外資這條生命線遇到了瓶頸，歷來鮮有負面新聞的浦東開始不斷有媒體報道外資撤出的消息。

　　一直十分關注外資流向的上海社科院外國投資研究中心主任李小鋼早就看到了這一現象，并且剛剛完成了一個上海市政府委托的熱點課題——《近5年上海外資進出狀況調查》，他告訴《商務周刊》：外資撤離最早起源于美國的3M公司。

　　3M是最早(1984年)進入上海的跨國公司，那時候浦東新區還沒有成立，20年來始終沒有在上海以外的地方設過分支機構，并不像諾基亞、西門子等跨國公司，除了上海，還在全國布點。但是，2005年年初，3M還是把一個分部搬到了蘇州。

　　3M的撤離被當作是一個標志性的事件，由此開始，一些已經在上海和浦東設立的外資企業，開始向周邊城市甚至更遠的地方轉移。2005年8月，貝爾阿爾卡特宣布即將成立的研發總部并沒有放在浦東，而是遠走西部的四川成都，據說整個公司的總部將可能隨之搬遷。與此同時，像英特爾、西門子這樣較早在浦東落戶的外資企業也沒有繼續在浦東追加投資、擴大產能，而是選擇了向外走。

　　不過，這一現象從官方的統計數字上卻看不出來。浦東新區經貿局綜合發展處處長陳煒告訴《商務周刊》：“浦東的外資招商今年截止到現在就已經40多億美元，而去年全年才32億美元。”

　　“這主要是因為外資的撤離不是一種外移，而是一種外擴。”李小鋼解釋說，外移就是拔根的，就是把整個公司都撤出，像聯合利華就有這個味道；大部分公司都是外擴，上海的機構還保留，只是工廠外遷，或者只是在外地再建一個新廠。

　　但李小鋼提醒到，外擴其實也意味著外資把最好的那部分從上海轉移了，因為它新設在外地的工廠或部門肯定更具有競爭力或者技術水平更高。他在課題調研中發現：雖然外商投資從統計數字看還繼續往上走，但里面具體結構已經發生變化。

　　實際上，雖然外資的變化在產出方面的影響有滯后效應，但已經日益顯現。由于浦東過去的外資項目多數集中在制造業，因此，外資的競相離去讓浦東今年的工業總產值突然掉頭向下。與上海市工業總產值繼續保持兩位數增長顯得不相協調的是，浦東今年以來的增幅非但沒有再現過去20%以上的高速增長，反而只有全上海的一半。

　　這種從來沒有過的現象，令浦東上上下下充滿了憂慮。一位開發區老總曾私下總結到：浦東現在還是“九五”期間引進了大批10億美金以上的大型項目，比如通用汽車、華虹NEC、克虜伯鋼鐵等，而“十五”期間一直沒有10億美金以上的大型項目，“現在后勁沒了”。

　　外資的撤離，其實跟浦東政策優勢的喪失以及越來越高的商務成本有關。翻開浦東的歷史，其實也就是一部優惠政策史。“八五”和“九五”期間，中共中央和國務院就先后下發了中發(1990)100號、國函(1992)5號和國函(1995)61號三個文件，給上海和浦東賦予了一系列的優惠政策。這些政策為浦東籌措了大量資金，同時，允許浦東對外商投資項目的稅收實行“五免五減半”、“二免三減半”優惠等等。

　　現在，這些優惠政策大部分期限已到，與此同時，中國已經從局部開放走向全面開放，浦東不得不和其他地方展開競爭。但高企的商務成本，讓浦東的優勢無論跟蘇州還是昆山相比都變得蕩然無存。3M蘇州工廠廠長費韶章在談及商務成本時說到：“同樣是買斷50年的使用權，浦東外高橋的價格是110美元/平方米，而蘇州工業園區的公開報價僅為15美元/平方米。”

　　“在這種情況下，外資流出上海的途徑主要有兩條，一條是滬寧路，一條是滬杭路。” 李小鋼向《商務周刊》描述，這兩條路中，能夠提供較好的投資環境，較好的守住大門的是滬杭路方向的松江，因此上海的外資流到浙江嘉興一帶的不多；而嘉定則守得比較差，從滬寧路走的外資根本在嘉定停都不停，直接就奔向蘇州和昆山。

　　這種外資流向的結果是，近年來蘇州吸引外資數持續超過了上海。2004年，蘇州外資總量在全國大中城市排第一位。

　　反思傻瓜模式

　　“我講一句刻薄話，現在的開發區模式任何一個都可以成功。”在做過幾百個關于各種開發區的課題調研之后，浦東改革與發展研究院秘書長楊周彝向《商務周刊》這樣總結現行的開發區模式——授權給你，然后就是圈地，趕農民，把土地抵押給銀行，拿出資金滾動，制定各種各樣的優惠政策，然后地價可以倒掛，稅收可以減免，甚至可以拖欠社保基金，這樣當然GDP就上去了。

　　“這種模式僅僅出政績，老百姓卻非常窮。”楊周彝以長三角某開發區為例計算，該開發區的人均GDP高達14萬元，走在全國前列，但人均年可支配收入卻只有1萬多元。“一般來說，GDP里的1/3是可支配收入，它卻連1/10都不到。然而，這個開發區現在做‘十一五’規劃時還提出年均要增長33%以上，也就是5年要翻兩番。”楊為這樣的GDP感到擔憂：“這有什么意思。”

　　“以資源換投資的模式，最終讓開發區只能淪為跨國公司的生產車間，外資只是借貴方一塊寶地和廉價的勞動力。”楊周彝告訴記者，他在東莞考察耐克、阿迪達斯的鞋廠后發現，這些廠都是五六萬員工的大廠，平均每個勞動力2小時就生產一雙鞋，賣到國際市場是150美元以上，結果工人2小時的工資收入是10元人民幣，占整個產值不到1%。這讓他一直在想：“改革現在邁到這個地步，單純在制造業領域為引入外資而引入外資是不是一件好事情？”

　　更為惡劣的是，從這個開發區到另一個開發區之間，出現了一種叫“松腳型”的企業，今天在這個開發區混不下去或者其他開發區更優惠，它明天就走了。楊周彝批評了臺灣電機電子公會每年對中國大陸投資環境的評比，他說：“這個排名前兩年都是昆山第一，現在看到昆山地價也上去了，土地剩余不多了，突然就改成了其他。”

　　上海圣博華康投資管理有限公司首席經濟師孫業利對這種“松腳型”企業頗有體會，這位曾任浦東經貿局副局長、從事浦東招商引資十余年的下海官員向《商務周刊》回憶到，浦東曾經有一段時間也到廣東招商，就是因為那個地方的優惠政策到期了，結果為了享受浦東當時的優惠政策，一批這樣的企業就向浦東“嘩啦”而來，后來又輾轉昆山而去。這就是典型的“松腳型”企業，它把設備搬過來，工廠搬過來，等過幾天這個地方優惠過期了，它又搬到其他地方。

　　“它沒有形成新的產業，而是不斷的遷移，在這過程中，就貼上了國家的稅收。”孫業利認為，“這對國家資源是很大的一個浪費，因為就在可以收稅的時候，卻有另一個地方讓它又享受避稅港的優惠。”

　　同時，這種開發區惡性競爭的結果是，越發達的地區搞工業虧得越大，除非你是那種絕對高附加值的高新技術產業。正是處于這樣的瓶頸下，今年浦東的GDP同比跌去了6個百分點，而金橋出口加工區的工業產值則直線跌落了40個百分點。

　　開發區模式的終結讓浦東重新回到了現代服務業的正路上。2005年4月，上海市委常委會根據正在編制的《上海加速發展現代服務業實施綱要》對浦東進行了重新定位。按照浦東新區區長張學兵的設想，爭取通過三年的努力，把現代服務業的比重提高到55%左右。

　　浦東經貿局綜合發展處處長陳煒告訴《商務周刊》，現在浦東跟長三角有了一個戰略分工，浦東作為長三角的服務平臺，投資者在慢慢把服務平臺的要素向浦東集中，然后把生產要素向江蘇、浙江集中。“浦東就是總部經濟，跨國公司集團內部的一個服務平臺，有財務服務、研發服務、設計服務、采購服務、銷售服務等等。”陳煒說。

　　不過，浦東這樣的定位依然受到來自蘇州等地的挑戰。“最明顯的就是上海提出發展先進制造業和現代服務業，結果一個星期都不到，蘇州也提出了類似的戰略。”社科院的李小鋼向《商務周刊》笑談到，現在上海出現了一批叫做“星期六專家”的學者，他們既為上海及上海各區政府提供咨詢，同時又在周末“走穴”時，把這些思路完完整整地帶到周邊地區。

　　重回服務業

　　當浦東再次把眼光聚焦在第三產業的時候，一些數字并不讓人樂觀：從2000年開始，浦東第三產業比重一直徘徊不前，甚至有所下降：2001年占47.3%；2002年48%；2003年46.4%；2004年占47%。

　　與一些國際大都市相比，浦東差距更大。浦東改革與發展研究院提供的數據表明，1990年代初期，倫敦、紐約、東京現代服務業的比重分別達到了82.6%、81%、76%；2002年，香港現代服務業的比重也達到了87.5%。

　　實際上，在1936年以前，上海的GDP結構中，服務業也曾占到72%，這讓浦東改革與發展研究院秘書長楊周彝十分期待舊上海那份服務業的繁榮。他說：“那時候根本就沒有香港，上海是亞洲乃至世界的經濟中心之一，遠遠超過東京，可惜解放后服務業都衰落了，結果到改革開放前期上海服務業只有27%了。”

　　“1996年的時候，上海就有一批專家深切地感到，再繼續靠發展制造業，對上海的‘三二一’產業結構是很不利的，然后就提出應該在浦東率先發展服務業。”楊周彝向《商務周刊》回憶到：當時由浦東改革與發展研究院院長和時任上海市政府秘書長組織了一批專家到“川沙賓館”討論了3天3夜，并趕在4月18日朱基到浦東的時候呈上了一個討論方案，朱基看了非常滿意，國務院隨即下發61號文件，允許浦東在發展服務業方面先行先試，之后出現外資銀行經營人民幣業務的試點，開始是9家，后來是28家，一直到2000年入世以后，才允許外資銀行在各省建立分行。

　　不過，雖然上海有著強烈的擺脫制造業、全力發展服務業的政策傾向，其注意力和資源傾注在打造金融中心、貿易中心和物流中心上，但服務業是一個系統工程，并不像開發區模式打造制造業那樣誰都可以成功——它需要足夠的時間積累和智慧創新。以金融中心為例，上海想以目前的金融體制、銀行結構帶動全市經濟，自然面臨銀行質素、人民幣不可自由兌換等國內外不接軌、市場不規范的巨大障礙。

　　根據上海社科院李小鋼的觀察，2003年的時候，上海發起金融中心的攻堅戰，第三產業曾經一度超過第二產業。但是由于服務業找不到新的增長點，第二年又回到了制造業上來。 “現在上海還是制造業為主的城市，下這個定論是可以的。”他說。

　　現在，服務業又被大張旗鼓的提出來。“關鍵要真的轉變思維。”在楊周彝看來，中國改革開放從最開始就是制造業，結果形成了現在的思維定勢。

　　由于制造業更容易拉動GDP，在這樣的考核機制下，地方政府當然更愿意引入大型工業項目。制造業上一個大項目投資就是10億美元，而服務業往往都是中小企業。

　　“我是堅決住在浦西。”在浦東工作了十幾年后，楊周彝依然覺得浦東的生活服務環境太差，在浦東的世紀大道上，走半天也買不到一瓶礦泉水。他專門總結的一句話是，“好看不可親，缺少起碼的人文關懷。”

　　“在陸家嘴我們的樓是頂級的，可以看黃浦江，但是中午我們只能在大廳里逛來逛去，沒有任何消遣。”這是科爾尼公司的一名女職員對浦東缺少生活設施而發出的抱怨。

　　一位第一批搬入浦東聯洋小區的住戶后來也到浦西買了房子，他告訴記者，離開浦東的原因就是生活不方便。聯洋小區當時之所以很出名，是因為它花了500萬美元買來了羅丹“思想者”的雕像，而這樣的雕像全世界只有8尊。

　　楊周彝強調，搞服務業一定要從開發區模式的誤區中走出來，比如現在旅游業正在做“十一五”規劃，還在強調每年增加多少客流量。其實，人潮不等于錢潮，中國現在旅游人均的消費是400多元，而這個數字在浦東只有285元，比廣西梧州還低。這是什么道理，就是旅客都是住在浦西，然后到浦東看看經貿大廈、東方明珠等景觀。“游客花錢都沒地方”。

　　早在5年前，浦東改革與發展研究院就提過很多建議，包括從東方明珠到世紀廣場，開出專用的觀光長廊，沿路都是各種各樣的酒吧、商店、禮品店，為游客提供休閑觀光旅游服務。楊周彝回憶說，當時他們為了這個課題還專門到加拿大進行考察，設想的是一個旅游設施、娛樂餐飲、零售、商業文化、景觀等融合為一體的方案。不過，這個叫做《小陸家嘴RBD旅游商務區的規劃建議》的方案后來卻被束之高閣了。

　　現在，楊周彝最大的困惑仍然是決策層很難轉變思維，“聽不進去，等醒悟過來的時候，已經時過境遷了”。

　　改革大政府

　　“轉變政府職能”，是中央對浦東綜合改革試驗區試點提出的“三個著力”之一。這在浦東新區綜合經濟研究所所長李庭輝看來是最為核心的內容。他認為，現在的改革正在觸及根本，這是最難的部分。

　　浦東開發15年來，由于政府需要做的事情越來越多，個頭也在變得越來越大。15年間，浦東政府的干部隊伍擴大到了一萬多人，一個發展計劃局的局長一年所批的文件超過6000份。當年那個充滿著改革激情的“小馬達”，已經變成了一部按部就班的“大機器”。

　　1990年浦東剛剛起步時，政府的管理機構就是浦東開發辦公室，1993年變為浦東管委會，它們都不是一級政府，而是上海市政府的派出機構。直到2000年，浦東新區政府成立，下面直接管理街道和鄉鎮，以及4個國家級重點開發區。

　　李庭輝認為，這種管理體制一個很大的問題是，重點開發小區經濟和社會的發展與周邊的街道和鄉鎮很難協調起來。很難對浦東資源進行配置和利用，也很難解決城鄉二元結構問題，就會出現重點開發小區引進的項目是國內一流的，但是周邊鄉鎮發展的速度就比較慢。

　　2004年下半年，浦東新區政府低調成立了6個功能區域——陸家嘴功能區域、張江功能區域、金橋功能區域、外高橋功能區域、三林(世博)功能區域、川沙(浦東機場)功能區域。前四個功能區域已經掛牌運作一年，另外兩個也在籌備中。

　　按照浦東新區政府研究室副主任溫映瑞給《商務周刊》的解釋，功能區域是浦東新區政府的派出機構，跟當年的浦東管委會有點像，主要就是讓政府可以更貼近產業社區，貼近老百姓。目前功能區域的職能主要還是審批服務、經濟發展為主，但社會管理肯定不能不顧，很多東西還在探索之中。

　　不過，浦東功能區域的這種探索充滿著各種各樣的矛盾。這讓正在做《金橋功能區經濟與社會發展“十一五”規劃》的浦東改革與發展研究院秘書長楊周彝感觸頗深，用他的話說就是，金橋功能區域打破了原有的政府管理體系，但新的又沒有建立起來，現在處于進退兩難的狀態。

　　他解釋說，本來功能區域的出發點是好的，就是為了消除城鄉二元結構，想通過區鎮聯動，逐漸探索一條改革的途徑，問題是它的機制沒有理順，現在是兩套機制并行，每個鎮都是一級政府，土地都是集體所有制的資產，而功能區是國有資產，開發區公司又是上市企業。“這個體制上面有很多障礙，很難協調。”楊周彝說。

　　在打破了現有行政管理體系后，功能區域卻無法像浦東新區政府那樣設立所有的委辦局，這讓整個傳導機制更加不暢。“這就好比一個蒼蠅拍子，你在上面多裝了幾個環節還怎么去拍蒼蠅。”楊周彝認為，本來浦東新區政府直接對著四大開發區公司和下面的鄉鎮，現在突然冒出一套功能區，由此一份文件變兩份，傳達一次變兩次，同時變成誰也不管事了。

　　12年前，時任上海市副市長、浦東新區管委會第一任主任趙啟正就曾講過這樣一句話，“副省級領導直接對著鄉鎮，全國只有我一個。”這句話如果放在行政體制改革流行扁平化的今天，將可能會成為“三級政府”的一個標本，然而12年后，浦東不是向左走，而是在向右走。

　　浦東：民營企業創業艱難

　　民營企業少，而且注銷大于遷入的現狀，預示著浦東創業環境的艱辛

　　□記者 鐘加勇

　　在浦東，中小規模的民營企業幾乎被遺忘在角落里。浦東新區工商局辦公室編寫的“業務信息統計分析專報”(2005年第六期)刊登的“2005年5月浦東工商行政管理統計分析”顯示：2005年5月，浦東新區新注冊私營企業240戶，同比下降14.7%；注銷22戶，同比增長57.14%；5月份遷出浦東的私營企業17戶，遷入13戶。

　　這些數字如果不是出于《浦東的投資環境與浦東民營企業興衰》課題的調研，楊周彝大概難于發現浦東這個世界的“另一極”，所以他用了“慘不忍睹”來形容目前浦東民營企業的生存狀況。

　　首先，截至2005年3月，全上海市私營企業總數為404265戶，浦東新區為25073戶，僅占全市總數的6.2%，在全市19個區縣中只排到了第7位，與其GDP占到全市1/4形成極大反差。

　　今年1-3月，上海市私營企業產值為428.78億元，浦東為1.51億元，僅占全市總量的3.5‰，在全市19區縣中竟排名倒數第5，遠低于青浦、嘉定、奉賢、松江、閘北、南匯、徐匯等。同時，今年1-3月，全市私營企業銷售額1766億元，浦東新區為4.74億元，同比減少2.71%。

　　不過，與這些慘不忍睹的數字相反的是，浦東的私營有限責任公司注冊資金卻不小，全市私營有限責任公司戶均注冊資金才163.49萬元，而浦東則高達332萬元，位居全市第一。

　　對此，楊周彝向《商務周刊》解釋到，浦東私營企業的注冊資本總量和戶均注冊資金在全市區縣名列前茅，主要原因是內地一批大型私營企業集團總部如杉杉、新希望等落戶浦東帶來的投資效應。但由于這些企業將企業總部落戶浦東，生產工廠和流水線卻還留在原地，他們在內地生產企業的產值和銷售額并未計算到集團總部賬上。

　　與浦東的開放程度、經濟總量、發展規模和速度相比，浦東私營企業的總數明顯少于其他區縣。浦東私營企業的產值和銷售額在浦東經濟總量中占的比重如此之小，說明浦東開發開放15年來可能過于注重引進外資大型項目和內資大型企業集團，新區在營造和優化民營中小企業發展的投資環境方面，與全市其他區縣相比，尚存較大差距。

　　另外，民營企業的從屬地位還表現為對浦東大項目所做出的讓步。楊周彝在調研中發現，由于經常有國家級或外資大項目以及一些新的大型基礎設施項目在浦東建設，包括世博、浦東空港、新辟道路交通樞紐等，這些大項目都需要調整原有規劃和產業布局，征用大批土地，一些在被征土地上的中小企業就必須動遷。由于浦東新區的土地資源十分緊缺，新區的地價遠遠高于包括松江、奉賢、青浦、金山等周邊郊區，這些地區對民營中小企業的招商引資有諸多優惠政策，因此許多民營企業在這種背景下，更紛紛主動遷出浦東。