先易后難推進行政事業國有資產管理

　　賈康/文

　　在經營型國有資產的問題業已引起廣泛關注之后，對行政事業國有資產的問題卻仍然明顯地關注不足

　　黨的十六大文件中，明確提出了中央、地方政府分別行使出資人職責、深化國有資產

管理體制改革的要求。

　　政府行政事業單位所掌握運用的資產,一般都屬于公益型資產,具體形態包括房地產、車輛、辦公設施等等，但在改革開放后已有相當大的部分轉作經營之用。據有關方面測算，在可統計的近12萬億元的國有經營型和非經營型資產中,目前約有7.7萬億元為國有企業中的經營型資產,其余4萬多億元的資產,即是由政府行政事業單位使用的資產,數量規模可謂巨大。

　　如何管理好行政事業國有資產,應該提上議事議程。

　　加強管理意義重大

　　管理好行政事業國有資產，有重要的意義。

　　首先，這些資產是國有資產的重要組成部分，將其管好用好是政府對人民群眾和對社會盡職盡責的必然要求和具體體現。

　　從財產關系上說到底，國有資產是全民的公有資產，但傳統體制下國有資產管理領域突出的弊病，是現實生活中國有產權的“懸空”和“虛置”，說起來人人都有一份，也“人人有責”，但運行起來并沒有全民利益的人格化代表真正負責，出了問題，造成損失，找不到人承擔責任。通常的狀態是，對國有資產的流失很少有人心疼，即使有人心疼，也往往無可奈何。這種問題不僅在經營型資產上存在，在行政事業資產上同樣存在，在經營型國有資產的問題業已引起廣泛關注之后，對行政事業國有資產的問題卻仍然明顯地關注不足。因此必須加強行政事業資產管理，在改革中尋找有效的治本之策。

　　其次，在改革開放之后的經濟轉軌過程中，管理行政事業國有資產具有其特殊的復雜性。

　　比如，大量由政府行政事業單位使用的國有土地，過去一向都是通過上級劃撥分配方式無償取得，也不在資產記錄上以價值形式體現，在市場經濟條件下，需要對地價評估核定并體現在資產記錄上，這已成為政府通過資產管理做到優化資源配置和對全民利益負責的一個基本的技術性前提。

　　又如，政府行政事業單位為數不小的房產(以及部分車輛、設備)，在前些年“辦三產”、“創收”的風潮中已實際轉為經營型資產，但在名義上大都仍舊籠統地歸在“公益型”資產體系內，產生了一系列管理真空、規則紊亂的問題，不少稅源流失、資產流失、違法亂紀和貪污腐敗問題，也與此有關。因此，加強行政事業國有資產管理，不僅是加強公益性資產的管理，也緊密聯系于摸清國有資產家底、促進可用資源合理調整配置的問題，以及加強經營型國有資產管理的問題。

　　第三，隨著改革的深化，人們愈益認識到，龐大的行政事業資產具有優化整合、提高使用效率和效益的巨大潛力，同時也面臨這方面緊迫的需要。

　　在過去“條塊分割”、“部門、單位所有制”的情況下,政府體系內辦公條件和福利待遇苦樂不均,資產使用不規范,缺少整合機制,普遍的表現是資源的短缺與閑置并存,資金的緊張困難與低效使用同在。地、房、車、設備等如能優化調整并建立合理的整合運用機制，將能大大提高資產效能,節約公共資金,并且市場經濟的發展也已提供了不少十分值得重視的優化、整合方式與途徑。

　　近些年各部門、各地方的內部“招待所”、“培訓中心”向社會開放，以及一些地方積極探索的公車改革和科技、教育部門探討的實驗設備共享，等等，都反映了這種現實需要和發展趨勢。所以，加強行政事業單位國有資產管理，是有效推進資產優化整合、在存量上“盤活死資產”發揮潛力，在增量上“配好新資產”少花錢多辦事的現實需要。

　　第四，行政事業資產管理問題與行政體制、財政體制等重要方面有千絲萬縷的聯系，可以說牽一發動全身。在這方面加強管理,就會進一步揭示矛盾,引出一系列現實的改革問題,這既是對相關體制已有改革的有效呼應,又是對其深化改革的有效促進和推動。

　　因此，加強行政事業單位國有資產管理，對于我國深化行政體制改革和

　　先易后難推進改革

　　由于國有資產管理體制改革難度較大，在國有企業改革和經營型國有資產的戰略性重組方面，各方面投入了大量的精力，正在爭取根本性的突破，所以對行政事業國有資產管理問題，過去各部門、各地一般沒有提上緊迫的議程。

　　但近年來，已有一些地方，發揚首創、開拓精神，頗有遠見地積極推進行政事業資產管理改革。如廣西南寧市政府和國資委，于2002年4月批準組建“威寧資產經營有限責任公司”這一特殊法人，對南寧市市級行政事業國有資產進行授權管理經營，迄今已在實現資產有效運用、監管和價值最大化、規范

　　在近期，對行政事業國有資產，顯然還不可能提出十分清晰統一的全套管理法規和制度,但應當在十六大精神指引下,從中央、地方各級履行國資出資人的角度，高度重視行政事業資產管理問題,加強領導,循序漸進改革之路，對于各地、各部門的相關改革做出現實的選擇。由于事業單位的改革問題往往呈錯綜復雜狀態，可以考慮先易后難，即先從行政單位和可以明確認定需要企業化的事業單位入手邁出較大步子,再帶動其他事業單位打開局面。

　　路徑選擇

　　從一般原則考慮，現階段加強行政事業國有資產管理，要抓好如下幾個方面的事情：

　　一是明確管理部門。從中央到地方的各級政府,都應當把行政事業國有資產的管理之責,明確指定給具體的部門來承擔。從邏輯上說,財政部門可以是現階段的首選部門。

　　二是清產核資,摸清家底,完善資產登記制度。藉此界定實際資產規模,并掌握其結構信息，這是加強管理的前提條件和基礎性工作。

　　三是改進完善常規管理制度。除了一般綜合性的制度，還應區別門類,探索制定針對性的管理制度，如對

　　四是甄別其中的經營型資產之后，使之分流歸位。對確實合乎改革要求的經營型資產(主要在一些事業單位)，應予以承認,并積極推行相應的管理制度轉軌，如實地按照經營型資產的規則構建其保值增值機制。如屬于不恰當地把公益型資產轉為經營型資產的情況(這種情況曾大量發生于行政單位),則應當采取措施調整回位,如不能回歸公益型,則必須與行政單位脫鉤交由有資質的企業或事業法人管理。

　　五是積極探討資產優化整合的改革方案與辦法。這里既要包括公益型資產可以社會化協調共享的部分,也要包括經營型資產可以實現合理重組、集約運作的部分。

　　六是對于一些復雜問題，可以特別處置。首先要抓好深入調研，不急于下結論，采取漸進方式，爭取逐步理清頭緒，形成共識，再實施合理的對策。

　　國有資產可分為自然資源型、公益型和經營型三大類型。自然資源型資產一經開發利用，就要改變其性質，或轉變為公益型資產(如把荒地改建為公共運動場)，或轉變為經營型資產(如把荒地改建為生產用地)，而公益型、經營型兩者間也是可以相互轉化的(如在公共運動場與生產用地間的變換)。