中國社保資金之困

　　本刊記者/常晟

　　9.15萬億人民幣的養老保險金缺口意味著什么？這意味著中國截至2005年底預計實現的8200億美元的外匯儲備，即使全部用來填補這一缺口，都無法滿足需要，中國養老金面臨的形勢已是十分嚴峻。

　　月22日，全國社會保障基金理事會理事長項懷誠在中山大學演講時，援引世界銀行的一份研究報告指出：“在一定假設條件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年間，中國基本養老保險的收支缺口將高達9.15萬億元。”

　　這番言論，重新又引起了全社會對社保資金問題的關注。

　　缺口之癢

　　其實，社保資金缺口由來已久。20世紀80年代中期以前，中國的

　　1995年，國務院頒發的6號文件規定：實行個人繳費前，國企職工的連續工齡視同繳費年限。這一政策使得職工養老權益得到切實保障，但同時也產生了巨大的債務包袱。

　　也就是說，1997年前退休的人員以及1997年前已經工作的人員，他們1997年前的個人賬戶并沒有任何積累，是一個“空賬戶”。但是現在或者以后都需要支付，所以形成一個缺口。這個缺口目前是6.1萬億元，以后逐年遞增，到2075年將增加至9.15萬億元。

　　勞動和社會保障事業發展統計公報顯示，截至2004年末，全國共有1.6億城鎮企業和職工參加了國家基本養老保險計劃，總繳費率約占工資總額的28%，在退休之后可以得到相當于地方平均工資20%的基礎養老金和個人賬戶養老金，這其中還有超過4000萬人已經退休，不再繼續繳費。

　　武漢大學社保研究中心劉昌平教授表示，從這些數據可以看出，中國基本養老保險計劃的覆蓋率其實很低，而且質量也不高。28%的繳費率在國際上已屬于高費率，但人均月養老金支付水平目前只有749元，其中還有大量退休老人的退休金低于600元。待中國進入老齡高峰期，如果多數老人還沒有養老金計劃，政府將無法為此埋單。

　　補缺之痛

　　早在社保制度改革之初，政府就意識到了缺口問題的嚴重性。2001年7月，遼寧省作為完善社會保障體系唯一試點省份，開始了為期3年的個人賬戶啟動工作。

　　試點前，個人賬戶的規模是本人繳費工資的11%，其中個人出5%，單位出6%。試點后，個人賬戶的規模下調到8%，但要完全由個人繳納，企業繳費部分不再劃入個人賬戶，而企業原繳費工資總額20%的繳費比例不變，并全部納入社會保障基金。

　　在3年的試點中，因為個人賬戶的資金不能再挪作他用，當期統籌部門的資金不足以發放養老金，缺口由中央財政與地方財政分別承擔75%和25%。

　　2003年，遼寧省完成了做實個人賬戶的目標后，擴大到東三省，今年全國將擴大規模在其他部分省市啟動做實個人賬戶工作。但是，由于中央沒有明確規定分擔比例，所以，進行并不順利。

　　項懷誠在日前召開的“紀念全國社會保障基金理事會成立五周年暨發展戰略研討會”上說：“即使采用遼寧試點方案，按照8%的個人繳費比例把全國的個人賬戶做實，同期的收支缺口仍將達到6.1萬億元。”

　　如果據此全面推開，不但需要大量資金補充個人賬戶，個人賬戶做實后，統籌賬戶的缺口還必然會進一步放大，同樣需要可觀的資金予以補貼。從1998年至2004年，國家財政補助當期基本養老保險計劃資金近2000億元。面對未來個人養老金賬戶更大的缺口，多數被采訪專家質疑國家是否有能力以這種方式繼續補貼下去。

　　劉昌平認為，“做實個人賬戶，只是為了防止新的隱性債務，而同期養老金發放缺口的歷史債務并沒有消除，國家也不太可能拿出這么多財政補充這個窟窿。所以，逐步化解歷史債務的任務就落在了做大全國社保基金身上。”

　　但項懷誠稱，發展壯大社保基金，以備不時和長遠之需，有利防御和化解風險。社保基金更應該定位為國家戰略儲備基金，保值增值，不斷壯大是其基本職責。希望5年、10年、甚至20年都不開支，把它好好管起來。

　　由此可見，這個歷史債務的“窟窿”，似乎短期內沒有更好的解決辦法。

　　稻草之輕

　　全國社保基金自2000年成立以來，確實沒有被動用來補貼“窟窿”，也一直在努力實現著自身的保值、增值目標。然而，這個被視為“救命稻草”的基金，顯示出的效果似乎并不盡如人意。

　　項懷誠在回顧社保基金5年來的運作時給出了兩個數字：一是截至7月底，全國社保基金規模達到了1818億元；二是5年來社保基金累計收益率是11.82%。

　　針對第一數字，相較于全國社保基金1萬億元的既定目標，多數專家的評價是“遠遠不夠”。而第二個數字，項懷誠的評價是：“差強人意，11.82%的收益率戰勝了通貨膨脹率，但沒有戰勝利率為13.66%的五年期國債。”

　　五年前，全國社保基金理事會成立之初，就確定了以減持國有股補充養老金缺口為目標的方案。2001年5月，國務院頒布《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》(下稱《減持辦法》)，凡國家擁有股份的股份有限公司向公共投資者首次發行和增發股票時，均應按融資額的10%出售國有股，減持國有股收入全部上繳全國社會保障基金。

　　但減持方案在2001年剛一提出，迅即在股市引起軒然大波。2002年6月，國務院決定對國內上市公司停止執行《減持辦法》中利用證券市場減持國有股的決定，也使得社保基金的主要資金來源失去了下文。之后，只有境外上市公司尚在繼續上交為數不多的減持資金。

　　由于停止國有股減持，社保基金剛一成立，便遭遇發展瓶頸，救命稻草再一次變得風雨飄搖。

　　股改之機

　　就在叫停減持國有股充實社保基金的同時，為了增強全國社會保障基金實力，國務院除了繼續采取國家財政撥款等方式。還令相關部門進一步研究，把部分國有股劃撥給全國社保基金。

　　2003年10月，十六屆三中全會通過的《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》再次指出，要“通過多種方式包括劃轉部分國有資產充實社會保障基金”。

　　2004年9月，國務院最終批準成立了以“國資委”為牽頭單位，包括財政部、證監會和社保基金理事會在內的“劃轉國有資產充實社保基金工作小組”。

　　2005年，根據社保基金理事會的思路，劃轉的范圍適宜從寬。因此劃轉范圍應包括除各類建設基金、涉及國家安全和國家必須壟斷的行業以外的所有經營性國有資產。同時，把土地、礦產等資源性資產有償轉讓的收入按一定比例進行劃轉，劃轉比例至少不低于10%。

　　“這期間，社保基金共獲得國有股減持資金不超過300億元。大型國有企業到海外上市呈現遞減的狀況，尚未上市的大型國有企業也在逐步減少，整體呈下降趨勢。”

　　曾參與國有股減持設計的中央匯金投資有限公司副董事長汪建熙介紹說：“雖然規定國有企業海外上市減持資金仍繼續劃入，但某些企業上市融資成功后，仍以種種理由拖欠不交。”

　　盡管如此，汪建熙指出，