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來源： 寧波市審計局
“土地是財富之母，勞動是財富之父”。作為一個發展中的人口大國，土地問題將始終是我國現代化進程中一個帶有全局性、戰略性的重大問題。去年底，我國實行了省以下土地垂直管理體制，從一個側面反映了作為發展中的人口大國和土地資源緊缺國家，在土地資源利用和管理上正面臨著一系列深層次的矛盾和沖突。土地市場管理兼有資源管理與資產管
理的重任，不僅管理著最大的國有資產，還肩負著宏觀調控的重擔。因此土地政策的制定和執行，不僅要有長遠的戰略目標，更要有為子孫后代的生存著想的執政理念。
“樂民之樂者，民亦樂其樂；憂民之憂者，民亦憂其憂”。樹立和落實科學發展觀，具體到土地政策的制訂和執行上，必須統籌兼顧，干在實處，走在前列。但是，各地在土地政策執行和國土資金管理等方面，又做得如何呢？從近年審計調查結果來看，個別地方在土地市場建設及國有土地出讓、國土資金管理等方面還存在一些問題和不足，需要改進和完善。
一、當前土地市場存在的主要問題
（一）實行“預征地”。根據國家有關規定，省以下各級地方政府需征用集體土地必須報省級人民政府或國務院批準。但個別地方為了加快土地供應，滿足用地需求，存在少批多征和未批先征的問題。
�。ǘ┪唇浥鷾�,自行占地搞建設。根據規定，單位和個人進行建設，需要占用土地的，必須依法提出申請。涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用手續。但一些地方在未辦妥供地審批手續的情況下，同意（或默認）開發商占地搞建設，存在邊報邊用和未批先用的問題。
�。ㄈ┙洜I性土地出讓存在“兩高兩低”和“量體裁衣”現象
1．“兩高”即掛牌出讓宗地數占整個公開出讓宗地數比例高，掛牌出讓土地面積占整個公開出讓土地面積的比例高。掛牌出讓除了與招標、拍賣出讓方式一樣具有公開、公平、公正的特點外，還有其獨特的可操作性和靈活性，使得掛牌出讓這種方式在各地被廣泛使用。但是，由于掛牌出讓在制度設計上還不完善、在操作程序上還不嚴密，使得它的弊端在個別地方無節制地蔓延開來，成為腐敗的溫床。從審計調查結果不看，個別地方掛牌出讓的宗數、面積分別占公開出讓總數的五分之四。
2．“兩低”即掛牌出讓經營性土地平均地價低，成交價與底價增幅低。根據有關規定，以掛牌方式出讓經營性用地，即使在掛牌期限內只有一個競買人，只要報價高于底價，并符合其他條件的，掛牌就可成交。雖然這種出讓方式增加了政府的可控性，但明顯削弱了市場的競爭性。
3．“量體裁衣”。有的地方為了既達到定向出讓的目的，又不違反公開出讓的規定，在設置宗地用途、規劃要求、競買資格等出讓條件時，為開發商“量體裁衣”。由于是量體裁衣，就使得其他人因“衣”不適，知難而退，或因不能滿足相關要求而無法取得競買資格。
�。ㄋ模┑蛢r出讓國有土地
由于受“撿到籃子都是菜”的習慣思維影響，個別地方為了完成招商引資任務，往往盡量滿足開發商的用地需求,并出臺“土地單價低于周邊地區”的優惠政策，致使個別地方協議出讓土地單價低于基準地價。
（五）土地儲備中心自身借款和對外擔保金額較大，存在一定的金融風險。
建立城市土地儲備制度是城市土地制度改革的一個創新，通過征用、收購、置換等方式，將土地使用者手中分散的土地集中起來，進行土地整理和開發，在完成一系列前期開發整理工作后，變成可建設的“熟地”，類似于西方的“土地銀行”制度。但是，由于土地前期開發投入大，周轉慢，加上城市基礎建設資金緊張，致使部分土地儲備中心自身借款和對外擔保金額較大，僅憑自身的能力償還到期借款、承擔對外擔保連帶責任有一定困難，存在較大的金融風險。
二、原因分析
存在上述問題的原因主要有以下幾個方面：
�。ㄒ唬﹫谭ú粐溃`法不究。自1999年1月1日《中華人民共和國土地管理法》實施以來，由于體制的原因，土地執法難的問題仍沒有從根本上得到解決，國土資源部門在土地監察中不同程度存在著執法不嚴的問題，以罰代法、補辦手續的現象也比較普遍。另一方面，個別開發商的違法占地行為得到了地方政府和職能部門的默許、寬容甚至支持。有的以發展經濟為名，招商引資為由，直接干預土地的審批、供應和土地執法，在土地政策上隨意變通，鼓勵投資商“先上車后買票”。加上外部監督管理不到位，檢查驗收走過場，造成違法用地現象屢禁不止，土地出讓金征收管理不規范的問題屢查屢犯。
�。ǘ┑胤焦賳T的“政績”考核體系不夠全面。長期以來實行以GDP與財政收入增長作為衡量地方政府官員主要政績的做法，在一定程度上促使地方政府職能“越位”，行為“錯位”。一些地方政府由于不斷增長的財政壓力和不斷高漲的政績沖動，需要以地生財，把土地看作改變城市形象的“錢袋子”，招商引資的“米袋子”。低價征地，高價出讓，拿土地來招商，已成為不少地方創造政績、增加財政收入的捷徑。因此，不全面的政績評價體系是土地市場不規范的內在動力。
（三）用地需求增長與土地緊縮的矛盾更加突出。我國經濟目前正處在高速發展時期，工業和房地產投資與需求都將會有新的增長，對土地的需求也將持續增加。同時，中央政府為保證土地資源的可持續利用而采取的有效控制建設用地規模等一系列土地政策將被貫徹始終。各地用地需求的增長與中央政府土地供應緊縮政策之間的矛盾，在土地市場建設中以不同的形式表現出來，地方政府在執行中央有關土地政策的力度上難免會打折扣。有的地方政府為了追求較高的經濟增長率，在上級下達的用地指標不能滿足地方經濟發展需要時，在土地監管中實行外緊內松，上緊下松。對違法占地、用地者姑息遷就，認為“生米已煮成熟飯”，為了減少損失，只好補辦手續，將非法占地合法化，造成鄉鎮政府紛紛效仿，形成法不責眾之勢，致使各地未批先征、“先上車后補票”的現象難以得到遏制。
�。ㄋ模┩恋貎湓诓僮髦袩o法可依。首先，至今還沒有一部具體的法律或行政法規來規范土地收購儲備這一問題，各地的規定也沒有將其上升為地方法規的層次，以致在實踐中留下了很多隱患。其次，土地收購儲備機構的性質不是嚴格意義上的市場主體。當前土地收購儲備機構基本上是由政府出面組建的一個特殊機構，并明確規定“不以營利為目的”，根據政府的委托或授權行使某些特定的職能。其實質是一個地方政府經營城市的代理機構。第三，土地儲備機構作為民事主體其民事行為能力有限。各地成立的土地儲備機構在名義上都是獨立法人，但能夠獨立支配的財產是有限的。如果以其儲備的土地使用權抵押貸款，就等于儲備中心有權處置土地使用權，這從當前的有關規定來看是沒有法律依據的。因此儲備中心大量的銀行貸款如遇到經濟形勢或國家有關政策有大的變化，土地市場不活躍時，將帶來較大的金融風險。
三、審計建議
�。ㄒ唬⿵娀芾�，嚴格執法。各級政府首先應統一思想，堅定不移地貫徹“十分珍惜、合理利用土地和嚴格保護耕地”的基本國策，實行最嚴格的土地管理制度。綜合運用法律手段、經濟手段和必要的行政手段，實行標本兼治，有效解決土地管理中存在的問題。其次各地要逐步實行土地利用計劃動態管理和考核制度，把用地指標與建設項目報批的質量相掛鉤，對原已取得用地指標而未開工的建設項目，收回用地指標，用于具備條件的建設項目。再次，各級地方政府要加強土地監察，對違法用地行為決不姑息，依法追究行政責任。情節嚴重的，依照《刑法》規定追究刑事責任。
�。ǘ┙⒑屯晟聘乇Ｗo責任考核體系和地方政府政績考核制度。改革目前以GDP和財政收入增長為主要考核指標的政績觀，將“在發展經濟的同時是否維護農民利益，合理利用土地等資源”作為重要內容列入考核指標。同時要實行耕地保護責任考核的動態監測和預警制度，建立能反映社會、經濟協調可持續發展的綜合評價體系，消除地方政府干預征地、供地、土地執法的制度因素，引導干部科學、合理、集約、高效地利用土地資源，保證經濟社會可持續發展，真正做到“為官一任，造福一方”。
（三）加快推進土地資源的市場化配置。首先要充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，運用價格機制抑制多占、濫占和浪費土地現象。建立規范成熟的國土資源市場，關鍵在于建立一個統一、競爭、開放、有序的土地市場。除經營性用地全面實行招拍掛外，逐步把具有一定替代性、競爭性的工業用地也納入招拍掛出讓的范圍，改變過去非經營性土地采用行政劃撥或協議出讓方式，逐步走向公開化，同時應進一步完善招拍掛出讓土地的操作規范和實施細則，為從源頭上預防腐敗創造條件。
其次，在國家實行從緊土地政策情況下，應努力挖掘存量土地的潛力，鼓勵土地的集約利用，對利用原有建設用地新辦建設項目的進行獎勵。同時要及時制訂和實施“工業項目建設用地控制指標”，通過制定投資強度、容積率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地所占比重四項指標，促進工業土地集約利用，實現社會經濟的可持續發展。此外，應進一步加強村級征地補償費的監督管理，切實發揮“村賬鎮代理”的作用。
�。ㄋ模┮⒑屯晟仆恋貎涞姆审w系。首先要從法律體系上規定土地儲備的內涵、范圍等內容，只有統一明確土地儲備的內涵，才能使這一制度創新得到進一步的完善和發展。其次要對土地收購、拆遷、出讓等操作方法與管理制度進行規范與約束。再次要規范土地儲備資金的運作與管理辦法。土地儲備一方面蘊涵巨大的風險，同時也涉及巨大的經濟利益，因此要對土地儲備資金的取得渠道、資金的運作與管理，土地儲備中心貸款的數額與期限，以及土地儲備增值收益的分配與管理等方面進行規范和約束。此外，還必須建立一套完善的土地儲備監督制度。土地儲備嚴格說來是一種行政行為，如果沒有有效的監督制度，這種行政權力很有可能被放大、被濫用，因此必須明確土地儲備的監督機構及其可采用的監督措施；明確違反土地儲備法律法規有關條文的法律責任，對違法行為的處分權、處分力度、處分標準以及相應的執行機構，從制度上有效防范違法現象發生。（寧波市審計局課題組 課題組組長：王安華執筆人：姚堯岳）
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