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來源：半月談
按照國務院的統一部署，去年上半年，浙江完成了全省各類開發區(園區)的清理整頓工作，撤銷的開發區(園區)個數和規劃面積分別占原來的82.3%和72.5%。一年過去了，那些驟然遭遇整頓的開發區境遇如何？是否已踏上了回歸“田園牧歌”之路呢？
基層政府陷入“善后”困局
開發區(園區)清理整頓后，浙江省于當年出臺土地處置意見。
應該說，這個意見實事求是地給部分在關停之列的開發區提供了出路：符合土地利用相應規劃的，仍可通過審批供給土地；有些雖然不符合相應的規劃，但因為拆除其建筑物、構筑物造成的損失過大，所以也給“亡羊補牢”的機會———用折抵下一年用地指標的方法，經依法處罰和補交相關款項后，補辦相關用地手續。記者在浙江各地采訪了解到，縣級以下開發區摘牌、撤銷管委會機構之后，除了有一些并入省里擬保留的開發區外，大部分都作為城鎮總體規劃的工業功能區塊繼續發展。
但是，那些沒有扭轉余地、必須還耕的開發區，卻讓基層政府陷入了困局。
不少地方的開發區在土地清理整頓前，都已辦了土地征用的前期手續，有的地方為了讓企業早點進場，甚至將土地征用補償款的利息都提前付給了農民以便“好商量”。現在反過來要把土地還給農民，把已經給的錢要回來，農民意見很大，他們抱怨“政府的政策像月亮，初一十五不一樣”，對政府產生了強烈的不信任感。不少基層政府因此遭遇比“征地難”更甚的“退地難”。更何況，由于不少開發區的“三通一平”、基礎設施都已基本完成，原有的排灌系統都遭到破壞，即便農民把土地拿回去，短時間內也無法重新耕種。
富陽市金橋工業園區被撤銷后，因為園區建設自2002年起被征用800畝地的秋豐村，至今仍有780萬元征地款未領到，政府至今也未給村民辦理被征地農民養老保險。村民湯錦山告訴記者：“去年富春街道辦事處以每畝200元的補貼讓村民種些水稻，應付省里的復耕檢查。我們問土地今后如何處理，干部表示‘等上面政策松動再說’。”
據記者了解，基層政府的算盤原本是這樣打的：先貸款完成開發區土地征用和基本建設，再引進企業，通過土地出讓金回收資金來償還貸款以及彌補農民的補償金之缺。如今土地一收緊，企業無法“落地”，預期的資金來源就沒有了著落。開發區徹底清理后，不少地方政府將陷入資金鏈斷裂的境地。而最令地方政府頭疼的是，金融機構已意識到風險，紛紛催收貸款。據了解，僅金華市某縣級市就有數億元開發區貸款尚未收回，涉及多家銀行。
嵊州市三江工業園區負責人說：“開發區如果不辦了，方方面面的壓力更難緩解，只有繼續招商、引進企業，才有可能進行‘資金運作’。”
“重新開發”暗流涌動
被撤開發區的復耕之路變得撲朔迷離。究其原因，實際的困難是一方面，但是，采訪中記者也感受到，基層政府對開發區的留戀是更深層的原因。
富陽市鹿山街道黨工委書記申屠裕仁說：“沒了開發區，縣市和鄉鎮就沒了抓經濟的載體。”很多地方干部也表示，開發區關停了不少，但上級政府對基層干部的考核并沒有減少。沒有開發區，基層政府拿什么來完成工業增長指標？所以，盡力保留住開發區的形態、“等待時機重新開發”就成為許多基層干部內心的真實想法。
這種普遍的心理，使得不少人對開發區整頓的結果表示擔心。去年以來，新的開發區不能上馬，不少地方為引進新項目，只好在原有的空間內做文章。為此，在一些地方出現了“零地招商”、“零地技改”、“向空中要廠房”等舉措，這確實在一定程度上提高了土地的利用率，但蕭山區國土局局長陳興康認為，這些做法短期內效果明顯，但長久運作很難，“潛力”挖盡之后，過去的一些低、小、散的開發區難免會“借尸還魂”。
浙江省國土廳有關處室負責人認為，只要發展開發區的沖動存在，一些現有政策的執行就很難有保障。比如，按照省政府的規定，只要符合土地利用整體規劃和城鎮體系規劃，開發區的原有工業規劃可繼續進行。但土地利用總體規劃編制的主導權在于地方自己，這就為地方在土地利用上打開了方便之門。
蕭山區國土局黨委書記孫金土說：“現在土地投資密度等指標要求提高了，但土地集約使用、優化配置的標準其實仍掌握在基層政府的手中。”富陽市一位不愿意透露姓名的鄉鎮干部說，報批項目時，投資強度等指標仍是“停留在紙上的文字游戲”，“真正在操作中很難管牢”。他告訴記者：“開發區清理整頓后，地價依據企業的發展方向、科技含量來確定，市里也制訂了參考價，緊靠國道的土地為每畝24萬元，但我們在實際操作中給企業的價格是每畝10萬元，否則企業不愿意來。”
開發區是浪費土地的罪魁禍首？
從去年以來，伴隨著清理整頓，開發區在許多人眼里成了浪費土地的罪魁禍首。
事實上，開發區本身并沒有錯。作為一種工業布局模式，開發區恰恰是節約利用土地、承接國際產業轉移和提升區域競爭力的有效載體。開發區遭遇整頓并難以“善后”，其根本原因在于地方政府在開發區最核心資源──土地的配置上參與太多，結果使得一些開發區不僅沒有成為科學配置資源的有效手段，反而成了浪費土地的“罪人”。
土地之缺客觀存在，但當各地、各級政府片面追求政績，各自為政廣辟開發區時，土地資源就無法被配置到最能出效益的刀口上。據了解，浙江一商品市場發達的縣級市，去年只有1200畝的用地指標，現在有數千家企業在排隊要地，70多個重點項目無法上馬。但與此同時，這個市卻有3000多畝工業建設用地被閑置或出租。對此，浙江大學經濟學院常務副院長姚先國評價說：“政府用行政手段來配置土地資源，是‘為別人的目的花別人的錢’，既不追求成本最小化，又不追求收益最大化，兩頭都缺乏約束，因而形成最差的資源配置機制。”
與此同時，政府利用手中的權力介入開發區建設，與土地緊密相關的農民利益就很可能被透支用于建設，而一旦有此遭遇，農民往往投訴無門。在浙東一些縣市，土地開發成本為每畝數萬元，出讓給企業時就高達十幾萬元，政府通過開發區進行一番運作，往往能以極低的成本獲得極高的收益。
在姚先國看來，土地如果進不了市場，土地浪費及配置的低效率將難以避免。土地難題的根本破解之道在于放棄對土地資源的行政掌控，可嘗試給農民以更高層級的土地處置權，使農民對土地是否出讓、如何出讓擁有說話的權利。一些基層縣市區國土部門的負責人也贊同這一觀點，認為可借助市場機制來改變土地管理內在機制。
他認為，目前來看，中央急需出臺一個統一的土地配置、管理機制，否則各地出于自身利益考慮，仍會重蹈覆轍。下一個社會經濟發展“五年計劃”究竟是增長方式轉換的起點，還是又一輪發展速度的比拼？這個問題的答案很大程度上將取決于土地難題能否從根本上破解。
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