物權法草案面世的臺前幕后

　　7月10日，備受社會關注、與每個人切身利益息息相關的物權法草案“走出人民大會堂”，交到廣大人民群眾手中。

　　全文公布物權法草案，廣泛征求意見，是本屆全國人大常委會堅持走群眾路線，充分發揚民主，增加立法工作透明度的一項重大舉措，也是推進立法科學化、民主化的有益探索。公開征求意見的過程也將會成為普及物權法律知識、增強全社會法治觀念的過程。

　　那么，為什么要制定這部物權法，它的醞釀、起草和審議經歷了怎樣的過程，最終又如何交給人民群眾進行討論呢？

　　本報記者 吳坤

　　在古今中外的法制史上，物權制度是社會正常運轉不可或缺的基本規則

　　在人類法制史上，物權制度作為民法的重要組成部分，淵遠流長、歷史悠久。

　　起源于四千多年前的中國古代法制史，是世界上最古老的法制史之一。早在商朝的法律中，就有關于土地所有權制度的規定，這是我國最早的物權法律制度。此后，從西周直至明清，物權法律制度作為民事法律制度的一部分，始終是我國封建社會法律制度的重要內容之一。但是直到1911年8月，我國歷史上才有了第一部專門的包括物權制度的民法典草案———《大清民律草案》。在這部師從日本的法律草案中，物權是重要的一部分。不幸的是，由于清王朝在草案起草完成后隨即崩潰，這一草案并未頒行。1929年至1931年，南京國民黨政權分編草擬、分期公布了具有民法典性質的《中華民國民法》，物權法是其中的重要內容。

　　縱覽世界，在各國法制史上無一例外地占有重要地位的物權法律制度，是羅馬人的發明創造。經考證，雖然羅馬法中沒有物權的概念，但是他們已對物權訴訟與一般訴訟加以區別，并明確地提出了“對物之訴”和“對人之訴”，也有人稱之為“對物權”和“對人權”。對物權主要是指所有權。正是在此基礎上，才逐漸產生了用益權、地役權、地上權、抵押權等。直到1896年，德國頒布的民法典才正式使用了物權的概念。這是在成文法中第一次對物權作出準確、科學的界定。

　　穿越中外歷史的長河，人們不難發現：物權制度是一個社會正常運轉不可或缺的基本規則。如果說，在過去的歲月里，物權法曾是帝王統治人民、維護封建禮教的工具，那么，今天它已成為我國私人和企業權利的保護神。

　　沒有物權法，我國就無法實現到2010年形成中國特色社會主義法律體系的目標

　　新中國成立后，包括物權法在內的民法因其涉及的面最寬、調整的范圍最大、與群眾的生活最密切，一直受到立法機關的高度關注。

　　從上個世紀五十年代開始，我國曾數次起草民法典，但均因當時采取的是一種與生產力發展極不適應的高度集中的經濟管理模式，缺乏制定民法典的社會條件和經濟基礎，而未能成功。

　　改革開放使人民群眾的生活發生了前所未有的巨變，我國也迎來了物權立法的春天。二十多年來，我國先后制定了不少市場交易規則，同時立法機關也在關注財產的歸屬和利用問題，適時對物權制度作了規定。其中，擔保法全面規定了抵押、質押和留質三種擔保物權的基本方式；農村土地承包法明確了土地承包經營權屬于物權，較為合理地規定了土地承包經營權的轉讓、入股等流轉問題，土地承包經營權的繼承問題，以及承包土地的調整和收回等問題；土地管理法、城市房地產管理法、草原法、森林法等法律，規定了土地的所有權和使用權，房地產開發利用的土地使用權，草原的所有權、使用權和承包經營權，森林、林木、林地的所有權和使用權等問題；海商法和民用航空法等法律，規定了船舶、民用航空器的所有權和抵押權等問題；礦產資源法、漁業法和海域使用管理法等法律，規定了探礦權、采礦權，漁業生產者的合法權益，海域所有權和使用權等。

　　特別是1986年4月12日六屆全國人大四次會議通過的民法通則，專門有一節規定了物權。令人遺憾的是，這里并未出現物權的概念，這一節的節名用的是“財產所有權和與財產所有權有關的財產權”。其條文不多，只有13條，但內容豐富，主要規定了哪些財產屬于國家、集體所有；國家、集體所有的土地、森林、山嶺、草原等自然資源可以依法交由單位和個人使用和收益；國家所有的礦藏可以依法由企業開采或者公民采挖；國有企業的經營權和土地承包經營權都屬于物權的性質；明確提出公民的個人財產，不僅包括房屋等生活資料，還包括法律允許公民所有的生產資料；對財產所有權的轉移時間，財產的共有，埋藏物、隱藏物、遺失物和漂流物的歸屬及相鄰關系等物權內容，均作了簡要規定。

　　雖然這部基本法律的名字只是通則，但對改革開放之初的中國影響卻是巨大而深遠的。它至今仍指導著我國的司法實踐，并已經和繼續影響著人們的日常生活。

　　由于時代的局限，民法通則和其他民事法律中有關物權制度的規定還不盡完整。因為沒有一部真正意義上的物權方面的基本法，共和國的民事法律體系還留有巨大的空白。

　　物權法是社會經濟生活在法律上的體現和反映。在我國社會條件和經濟基礎條件逐漸具備的前提下，制定統一的物權法提上了立法機關的工作日程。九屆全國人大常委會在五年立法規劃中明確要求，“要加快物權法的起草和民法典的編纂工作”。

　　全國人大法律委員會委員、中國人民大學法學院院長王利明教授，全程參與了物權法草案的起草和修改工作。這位著名的民法學家指出，制定物權法意義有三：一是進一步完善物權法律制度的需要。目前我國物權法律制度中，尚有許多問題沒有統一的規范，有的沒有規定，有的規定得過于簡單。這已明顯不適應社會生活的需要；二是法院、仲裁機關適用法律的需要。物權法的一個重要特點是，它既是有關自然人、法人權利的規范，又是裁判規則。不夠全面的物權法律規范，目前已使審判機關、仲裁機構在審理、裁決一些案件時強烈地感到無法可依；三是保護公民、法人合法權益的需要。物權法主要規定的是自然人和法人的權利。現有的物權法律規范對這些權利規定得既不全面也不系統。

　　王利明教授說：“我國已提出到2010年要形成有中國特色社會主義法律體系的目標。沒有物權法，這一目標就無法實現。”

　　首次提請審議的物權法草案是民法典的一編

　　關注我國民主法治建設進程的人，都會記得2003年12月23日這一天，萬眾矚目的民法草案終于“浮出水面”，在九屆全國人大常委會第31次會議上，被首次提請審議。

　　這一草案共9編，其中合同法、婚姻法、收養法、繼承法是現行有效的法律，編入民法典時未作修改。其他5編是在現有法律規定的基礎上重新起草的，包括總則、物權法、人格權法、侵權責任法和涉外民事關系的法律適用法。

　　草案的物權法部分，主要規定了物權的概念、基本原則、所有權、用益物權、擔保物權、登記制度和物權的保護等。

　　王利明教授當時是中國人民大學法學院副院長、全國人大財經委員會委員。在莊嚴的人民大會堂常委會會議廳，作為會議的列席人員，他在目睹了凝結著自己心血的草案被提請審議后，曾動情地對記者說：“這是二十多年來我國民主法治建設取得的豐碩成果之一，也是改革開放取得巨大成就的明證。”

　　這一草案是這樣形成的：全國人大常委會法制工作委員會會同有關專家，受委員長會議委托，歷時數年、殫精竭慮起草了物權法征求意見稿，并于2003年1月，將征求意見稿發到地方、中央有關部門、法學院校等單位征求意見。此后，又反復研究修改，形成了物權法草案。同年10月，在現有民事法律和物權法草案的基礎上，最終形成民法草案。這是一本厚達216頁、共有一千兩百多條、十余萬字的草案。其中，物權法部分就有5編、26章、329條。

　　因為涉及每個人的切身利益，起草物權法、編纂民法典的工作始終受到各界的廣泛關注，更牽動著專門從事立法工作的全國人大常委會全體組成人員的心。在這次常委會會議上，他們以高度負責的精神，對草案提出修改完善的意見。

　　二次審議的草案主要作了四方面修改

　　九屆人大第31次常委會會議后，法工委將草案印發各省、自治區、直轄市，中央有關部門和法學教學研究機構，在更大的范圍征求意見。

　　十屆全國人大常委會組成后，對物權法的制定十分重視，將其列入五年立法規劃和2004年立法計劃。在常委會工作機構中專門從事立法工作的法工委，更是爭分奪秒地進行立法調研和草案修改工作。2004年，他們先后深入重慶、吉林、遼寧、安徽、江蘇等地，就草案主要內容廣泛聽取各方面意見。回京后，他們又與國務院法制辦、國土資源部、建設部、農業部等與物權制度有關的部門進行座談。同年7月、8月，法工委又分別召開法院系統和專家的研討會，充分聽取他們的意見。

　　在此基礎上，法工委根據九屆全國人大常委會常委委員和各方面的較為一致的意見，對民法草案第二編物權法進行了修改完善，形成了物權法草案。這一厚達55頁的草案共有5編、22章、297條，被再次提請2002年10月舉行的十屆全國人大常委會第12次會議審議。

　　這一草案對民法草案中的物權法部分主要作了四方面修改：進一步細化國有企業財產權方面的規定；對農民集體所有權行使作出更具體的規定；對建筑物區分所有權作出更詳細的規定；刪除原草案特許物權部分，這部分將由另外的單行法規定。

　　在此次常委會會議審議中，常委委員對草案基本框架和主要內容給予肯定。同時，一些常委委員也提出了進一步修改的意見。

　　三次審議后決定公布草案全文向全民征求意見

　　二次審議后，全國人大法律委員會、全國人大常委會法工委召開了更大范圍的征求意見座談會，邀請提出過與物權法有關議案和意見的全國人大代表參加，聽取中央有關部門、單位和專家的意見，并專門聽取了一些常委委員的意見。就各方面關注且有爭論的不動產登記、國有資產管理、建筑物區分所有權等問題，他們還在北京、上海、河北再次進行了專門的立法調研。

　　2004年11月3日至5日，全國人大法律委員會連續3天召開會議，根據各方面意見對草案進行了逐條審議。這次會議的重要成果是，法律委員會決定，根據常委委員的審議意見，對草案修改重點把握3項原則：一是突出重點，解決物權法當前急需規范的現實問題；二是對草案涉及的幾個重大問題，如不動產登記機構是否統一、農村宅基地使用權能否轉讓等，作出明確規定；三是對草案規定的內容盡可能表述得簡明扼要，通俗易懂。

　　2005年6月8日、23日，法律委員會又召開兩次會議，對物權法草案再次進行了審議。最高人民法院負責人列席了會議。這兩次會議確保了草案順利進入三審。

　　2005年6月26日上午，出席十屆全國人大常委會第16次會議的常委會組成人員，每人都拿到一本厚達50頁的物權法草案三次審議稿。細心的立法機關組成人員發現，新提請審議的草案同半年前審議的原草案相比，已“全新改版”：雖然章節和條數減為20章、269條，但修改的量相當大：刪除2章、61條，增加33條。

　　新的草案主要作了10方面的修改完善：增加多項具有鮮明中國特色、體現我國社會主義初級階段的基本經濟制度的內容；明確規定了違法拆遷征收應依法承擔責任；增加規定了物權保護方式可合并適用的內容；禁止城鎮居民在農村購置宅基地；完善了建筑物區分所有權的規定；將用益物權的規定與其他法律相銜接；適當擴大了財產擔保的范圍；刪除典權和讓與擔保兩章；對草案一些文字表述作了通俗化的修改；對草案一些專業術語在附則中作了名詞解釋，如用益物權、地役權、孳息等。

　　審議中，常委會組成人員除繼續就修改完善這一草案提出具體意見外，許多常委委員提出，物權法是中國特色社會主義法律體系中起著支架作用的基本法律，關系人民群眾切身利益和我國基本經濟制度，建議將物權法草案向社會全文公布，廣泛征求意見。這一意見被委員長會議采納。

　　吳邦國委員長在此次常委會議閉幕時指出，在草案全文公布征求意見后，要在認真研究各方面意見的基礎上對草案進行修改，提請今年10月份召開的常委會第18次會議審議。12月召開的常委會第19次會議將第5次審議修改后的物權法草案，并視情決定提請明年3月召開的十屆全國人大四次會議審議表決。

　　為了做好全文公布物權法草案的準備工作，常委會會議后，法律委員會7月5日召開會議，研究修改物權法草案。會議就常委會組成人員提出的修改意見和建議進行了審議，對意見比較一致的作出了修改，對把握不準的決定暫不修改，待向全社會廣泛征求意見后，再作研究修改。這次會議修改后形成的草案，就是大家現在見到的、凝結著無數人心血和智慧的物權法草案。