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梁巖森
近期，有關(guān)內(nèi)外資企業(yè)所得稅的合并(下稱“兩稅合并”)話題又引起社會(huì)各界的關(guān)注。雖仍是“仁者見仁，智者見智”，但歸納起來(lái)，絕大多數(shù)人都對(duì)盡快實(shí)現(xiàn)“兩稅合并”給予積極的肯定，一些持不同看法者雖亦認(rèn)同“兩稅合并”是大勢(shì)所趨，但希望暫緩執(zhí)行(只是難以猜測(cè)要延期多少年)，其所擔(dān)心的也只是對(duì)外資稅收優(yōu)惠政策的調(diào)整會(huì)影響外資流入。
但對(duì)FDI(外商直接投資)而言，“兩稅合并”真是一個(gè)大“利空”嗎？這倒的確是一個(gè)需要好好深究的問(wèn)題。
“普惠制”政策負(fù)面影響日顯
改革開放初期，尤其是在上世紀(jì)90年代中期，F(xiàn)DI大規(guī)模涌入中國(guó)，從政治、經(jīng)濟(jì)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境來(lái)講，對(duì)外資給予“超國(guó)民待遇”，確實(shí)需要給予外資企業(yè)一定的企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠。這不僅僅是政治經(jīng)濟(jì)的需要，也是按照“風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)”原則給予外資企業(yè)的合理補(bǔ)償。但這一合理補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)不違背“創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)(leveltheplayingfield)”原則，否則其負(fù)面作用難以避免。事實(shí)上，目前對(duì)外資普惠制稅收優(yōu)惠負(fù)面影響已經(jīng)日漸顯現(xiàn)。
首先，現(xiàn)行涉外稅收“兩免三減”的優(yōu)惠政策更多體現(xiàn)的是規(guī)模刺激，而缺乏結(jié)構(gòu)引導(dǎo)力，其結(jié)果便是“兩多兩少”：引進(jìn)的中小型企業(yè)居多、跨國(guó)公司居少；一般加工工業(yè)的投資居多，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通業(yè)居少，一些外國(guó)公司甚至把環(huán)境污染重、資源高消耗的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到我國(guó)。這種“普惠制”的優(yōu)惠政策，并沒(méi)有對(duì)資本密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)帶來(lái)明顯的引力作用，反而為那些技術(shù)含量不高的投資項(xiàng)目帶來(lái)了大量利潤(rùn)，不利于我國(guó)利用外資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其結(jié)果不但消耗了我國(guó)有限的資源，而且對(duì)內(nèi)資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，直接導(dǎo)致了內(nèi)外資企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān)的不公平，違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)原則，也有損于經(jīng)濟(jì)效率的提高。
其次，現(xiàn)行涉外稅收“兩免三減”的優(yōu)惠政策導(dǎo)致“假外資”成為我國(guó)特有怪相，企業(yè)所得稅制復(fù)雜化帶來(lái)了稅收征收管理上的不規(guī)范，假獨(dú)資、假合資的“外資企業(yè)”屢屢出現(xiàn)，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政收入的流失。由于內(nèi)外有別的稅制所誘發(fā)的負(fù)面政策效應(yīng)，刺激了一些國(guó)內(nèi)企業(yè)搞假外資以達(dá)到增加企業(yè)利潤(rùn)的目的，其結(jié)果便是稅收收入的隱性減收，從根本上講這是政策差異引起的企業(yè)行為的扭曲。
因此，單單依賴稅收優(yōu)惠政策吸引外資的思路，已經(jīng)難以適應(yīng)我國(guó)加入WTO后過(guò)渡期結(jié)束所面臨的國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，當(dāng)前國(guó)際資本流動(dòng)的重要特征是跨國(guó)并購(gòu)?fù)顿Y已成為全球外商投資的主要方式，吸引外資工作也應(yīng)當(dāng)適時(shí)而變。
稅收優(yōu)惠并非吸引外資的首要因素
FDI對(duì)是否進(jìn)行投資的評(píng)估主要包括以下幾個(gè)方面：首先是政局和法律。政局不穩(wěn)定直接影響投資的安全性，而法律不健全又使投資者的權(quán)益將得不到有效保護(hù)；其次是市場(chǎng)容量與潛力，一個(gè)潛在的巨大市場(chǎng)對(duì)吸引外資具有重要的作用；三是要素稟賦等比較優(yōu)勢(shì)因素，包括勞動(dòng)力、資源稟賦等；四是成本和激勵(lì)因素，包括地理優(yōu)勢(shì)節(jié)約運(yùn)輸成本，或是當(dāng)?shù)卣o予的優(yōu)惠政策等。事實(shí)上，政府的優(yōu)惠政策在吸引FDI方面的作用呈不斷弱化的趨勢(shì)；五是一國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)部的集群因素。
因此，稅收優(yōu)惠在提升一國(guó)吸引外資的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)方面的作用只是一個(gè)輔助性的影響因素，并非決定性因素。例如，烏拉圭曾是世界上對(duì)外國(guó)投資征稅最低的國(guó)家，但它對(duì)外資的吸引力并不大；美國(guó)盡管對(duì)外資企業(yè)不實(shí)行稅收優(yōu)惠，但它卻是世界上吸收外國(guó)直接投資最多的國(guó)家。從未來(lái)走勢(shì)看，我國(guó)吸收外資諸多有利的因素在不斷優(yōu)化，投資環(huán)境已大有改善，投資領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大，潛在消費(fèi)需求不斷增長(zhǎng)，軟硬環(huán)境明顯改善，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭在全球突出強(qiáng)勁，外商在制造業(yè)轉(zhuǎn)移中普遍將我國(guó)視為投資信心最強(qiáng)國(guó)，這一切都表明我國(guó)對(duì)跨國(guó)公司資本的吸引力只會(huì)增強(qiáng)不會(huì)減弱。
以“特惠制”取代“普惠制”
對(duì)外開放、吸引外資是我國(guó)的一項(xiàng)長(zhǎng)期基本國(guó)策，而給予稅收優(yōu)惠更是各國(guó)普遍采取的一種策略。面對(duì)日益激烈的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，我國(guó)不會(huì)也不可能取消對(duì)外資的稅收優(yōu)惠政策。黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》指出：“既要擴(kuò)大利用外資規(guī)模，更要提高利用外資水平，更好地發(fā)揮外資的作用。”在這一方針指導(dǎo)下，在總結(jié)我國(guó)多年來(lái)吸引外資政策的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，“兩稅合并”方案根據(jù)我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的趨勢(shì)，從形式上以“特惠制”取代“普惠制”，并繼續(xù)給予外資稅收優(yōu)惠。這種相機(jī)抉擇的優(yōu)惠政策調(diào)整，不僅是明智必要的，也是履行中國(guó)加入WTO承諾的必須之舉。
優(yōu)惠政策的激勵(lì)作用就在于以透明的政策差別改善受惠者的投資取向，從而起到鼓勵(lì)扶持的作用。以“特惠制”取代“普惠制”，即稅收優(yōu)惠政策不再泛泛地給予各類企業(yè)，而是集中在國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策明確傾斜的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)(不再區(qū)分所有制)，并且優(yōu)惠的力度還要進(jìn)一步加大。很明顯，“特惠制”更有利于吸引新興產(chǎn)業(yè)和高端技術(shù)的外資進(jìn)入我國(guó)，減少引進(jìn)外資的盲目性，有利于提高利用外資的水平。
并且，新稅法還對(duì)現(xiàn)有的外資企業(yè)給予過(guò)渡期的照顧，“老企業(yè)老辦法，新企業(yè)新辦法”在適當(dāng)?shù)倪^(guò)渡期內(nèi)外資仍享受中國(guó)政府承諾的優(yōu)惠政策，這樣就保證了外資的應(yīng)有利益。新辦外資企業(yè)如果投資我國(guó)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)或區(qū)域，還將享受到力度更大的政策優(yōu)惠。
緩解人民幣升值的需要
至今年6月末，我國(guó)外匯儲(chǔ)備余額已經(jīng)達(dá)到7110億美元，同比增長(zhǎng)51.1%，仍在歷史高位盤旋。我國(guó)的人民幣面臨著較大的升值壓力。外匯儲(chǔ)備的劇增，無(wú)疑加大了基礎(chǔ)貨幣的投放量(今年上半年，由于外匯占款而增加的基礎(chǔ)貨幣投放量達(dá)到8359億元)，也加大了央行公開市場(chǎng)操作的難度。多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，外匯儲(chǔ)備的增加額主要由資本和金融項(xiàng)下的外商直接投資和經(jīng)常項(xiàng)下的貿(mào)易順差構(gòu)成。而我國(guó)自價(jià)格開放以來(lái)，外商直接投資對(duì)外匯儲(chǔ)備增長(zhǎng)的實(shí)際貢獻(xiàn)已經(jīng)接近出口對(duì)外匯儲(chǔ)備增長(zhǎng)的實(shí)際貢獻(xiàn)，并有逐漸增強(qiáng)的趨勢(shì)。因此，如能盡快推出“兩稅合并”改革，調(diào)整對(duì)外資的優(yōu)惠政策，尤其是實(shí)行“特惠制”，將減少低端技術(shù)水平的外資進(jìn)入，降低經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目的順差及外匯儲(chǔ)備的增長(zhǎng)幅度，則可以在一定程度上緩解人民幣升值的壓力。
目前，我國(guó)已步入WTO的后過(guò)渡期，“兩稅合一”已經(jīng)沒(méi)有拖延的余地。在入世前，我國(guó)內(nèi)外資企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)并不嚴(yán)峻，這是因?yàn)橥赓Y企業(yè)在享受著稅收優(yōu)惠、自由進(jìn)出口權(quán)等諸多超國(guó)民待遇的同時(shí)，我國(guó)相關(guān)法律又對(duì)外資企業(yè)在原料進(jìn)口、外匯平衡、國(guó)內(nèi)銷售以及投資領(lǐng)域等方面有所限制，二者之間的競(jìng)爭(zhēng)并不激烈。但在入世后，特別是在步入WTO的后過(guò)渡期，形勢(shì)將發(fā)生根本變化，我國(guó)關(guān)稅在兩三年內(nèi)將接近最終減讓水平，非關(guān)稅措施即將全面取消，服務(wù)市場(chǎng)開放力度迅速擴(kuò)大，將逐步取消外資進(jìn)入的地域限制、數(shù)量限制、股權(quán)份額限制等等。內(nèi)資企業(yè)將真正面臨嚴(yán)峻的生存挑戰(zhàn)，競(jìng)爭(zhēng)會(huì)日趨激烈。只有統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅制度，內(nèi)外資企業(yè)才能在公平、公正的基礎(chǔ)上展開競(jìng)爭(zhēng)。從這個(gè)角度來(lái)看，“兩稅合并”已拖延不得。
如此看來(lái)，“緩期執(zhí)行”改為“立即執(zhí)行”更不失為明智選擇。
(作者單位：國(guó)家稅務(wù)總局。本文僅代表個(gè)人研究觀點(diǎn))
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