中央與地方比例難協調 出口退稅再次面臨變革

　　2004年開始執行的新出口退稅政策理順了政府和市場之間的關系，解決了政府長期拖欠企業退稅的問題，而隨之又出現了各級政府之間關系如何理順的新問題。實行不久的出口退稅方案面臨兩年內的第二次調整……

　　現場報道

　　上有政策下有對策 企業難拿出口退稅

　　★《中國經濟周刊》記者王紅茹/北京報道

　　“濟南的一些外貿公司因為拿不到出口退稅已經死掉了，這半年來，我們公司一分錢都沒有拿到，前段時間，我們公司是靠集資撐過來的，現在已經很難運轉了。”日前，山東省濟南市某外貿公司一位不愿意透露姓名的董事長就出口退稅問題向《中國經濟周刊》大倒苦水。

　　對于外貿行業而言，恐怕沒有什么比出口退稅政策更值得關注的了。

　　從2004年1月1日開始執行的新的出口退稅政策規定，以2003年出口退稅額為基數，出口退稅基數以內的部分由中央財政負擔，超基數的增量部分，由中央和地方按增值稅的分享比例75∶25共同負擔。新的出口退稅政策理順了政府和市場的關系，解決了政府長期拖欠企業退稅的問題，但這個看上去很合理的方案，具體落實到地方卻困難重重，隨之又出現各級政府之間關系如何理順的新問題。

　　據這位濟南某外貿公司的董事長介紹，對于地方分擔的25%出口退稅，濟南又進行了分解：市級財政承擔其中的10%，區級財政承擔余下的15%。但不管怎么分配，濟南市幾個區的外貿公司卻一分錢都沒有拿到。

　　除了暴露出的拖欠外貿企業出口退稅款之外，在中央和地方分攤比例方面也存在不少問題。比如，一些外地企業在沿海省市設置的流通性外貿公司，一般是從內地收購貨物，而在沿海出口，根據出口地退稅的原則，沿海不得不為此支付更多的退稅款。有數據顯示，很多地方在出口大幅增加的時候，增值稅卻呈負增長。今年前5個月北京出口增幅超過60%，同時增值稅增長-20%左右，在浙江這樣的出口大省，出口增長的同時，增值稅增長為-60%左右。

　　其實類似濟南市某外貿公司的情況在全國普遍存在，在沒有財力支付承擔的出口退稅額情況下，各地政府也就有了自己的對策。

　　寧波就采取獎勵“少出口企業”辦法應付出口退稅存在的問題。據悉，寧波作為我國地級市中首屈一指的出口大戶，該市去年出口總額達到167億美元，比上年增長了30.5%。今年一季度繼續保持了高速增長勢頭，增幅達到44%。在出口退稅新政策下，由于地方政府要負擔超基數退稅部分的25%，從去年開始，一向喜歡采用一般貿易方式做生意的寧波企業喜歡上了“加工貿易”；以往生意紅火的外貿公司去年占全市出口的比例首次從48%下滑到了45%；一些外貿公司集中、生產企業較少的區、縣由于退稅負擔沉重，破天荒地獎勵起“少出口企業”。

　　記者日前從財政部門獲悉，“75∶25”這個讓地方財政部門頗感頭疼的出口退稅負擔比例即將面臨調整。有關部門近日下發了調整負擔機制的征求意見稿。該方案在中央地方分擔比例以及基數核定兩方面有比較大的調整，地方財政的負擔比例將從25%降到20%以下，調高出口大省和口岸城市的基數。那么，降低地方財政的負擔比例和調整出口基數，能否從根本上解決出口退稅目前存在的問題？出口退稅政策究竟應如何改？

　　對話

　　出口退稅：如何理順中央與地方政府之間關系

　　主持人：《中國經濟周刊》記者王紅茹

　　嘉賓：

　　沈丹陽 商務部國際經濟合作研究院副院長

　　劉尚希 財政部財政科學研究所副所長

　　隆國強 國務院發展研究中心對外經濟研究部副部長

　　張斌 中國社會科學院財貿所財政稅收研究室 博士后

　　“兩人抬”還是“一人挑”？

　　主持人：目前我國的出口退稅政策是“兩人抬”，即中央和地方按增值稅的分享比例75∶25共同負擔。有一種觀點認為，要保持市場的統一開放，中央財政應承擔出口退稅的全責，出口退稅要從目前的“兩人抬”改為“一人挑”。因為從財力來看，中央財政有能力承擔。那么，當前情況下，出口退稅完全由中央財政負擔，是否可行？

　　沈丹陽：出口退稅從理論和歷史上看都是應該存在的，但如果目前實行了十八個月的中央與地方分擔的出口退稅政策，現在改為全部由中央財政負擔操作性如何？是不是可以馬上出臺？我個人持比較保守的態度。因為這個改革考慮的不完全是中央財力的問題，還要考慮如何調動地方在出口退稅管理方面的積極性問題。

　　劉尚希：在當前情況下，出口退稅適度下移有它的合理性，不應當完全由中央財政負擔。當前出現的兩個情況：一是出口退稅的快速增長，二是出口退稅負擔的下移。這兩方面使得有些地方出口退稅的負擔比較重，甚至新增的財力全部用于出口退稅都不足。但盡管出口退稅新機制暴露出一些地方的新問題，比如新的地方保護主義，地方政府限制一些外向型企業的發展等等，但這也可能是一種機遇。在有些口岸城市或者沿海地區限制外向型企業的發展，在目前情況下有一定的正面作用。它有助于調整當地的出口結構，調整當地的產業結構，這樣不至于引導當地政府和企業為出口而出口。

　　隆國強：如果僅從財力上說，中央政府當然可以承擔。去年以前我們的出口退稅一直是由中央政府來承擔，但是在收入上是由中央和地方市分享的。在原有的中央政府一家來承擔的體制下，它存在一種隱性的出口地的轉移支付，也就是說出口越多的地方得到的好處越多，因為它得到了25%增值稅的收益，但是不必在出口退稅的時候承擔，所以確實存在不合理的地方。

　　當初從我個人來說是不主張采用現在的制度。因為理論上是中央拿75%，地方拿25%，但地方不是一個，地方是成千上萬的地方政府。原來的體制是出口越多的地方政府可能收益越多，現在轉過來以后變成了出口越多的地方會超額承擔上游出口地的退稅。這個比由中央政府一家承擔帶來的扭曲更大。到底是“兩人抬”還是“一人挑”，我更傾向于“一人挑”，但是在“一人挑”的情況下，要有所改進。

　　張斌：這是能否承擔和應否承擔的問題。我這兒有一個數據，2004年我們核的出口退稅基數是1700多億，全年退稅是2800多億，按照25%的比例，地方政府實際上承擔260多億，260多億如由中央政府承擔，財力上應該沒有問題。

　　但是中央政府應否全部承擔呢？其實，現行出口退稅體制中是三方在博弈，中央政府、地方政府、企業。濟南那家企業拿不到退稅款，原因是地方應負擔的這部分不配套。據了解，企業普遍認為中央政府和地方政府之間算賬應該是政府的事情，不管是誰欠我的錢，政府應當首先足額把應退稅款退給企業，至于中央和地方政府該如何分擔，是政府內部的事情。換句話說，應該優先處理地方政府和企業的矛盾。

　　省級財政也應擔責任

　　主持人: 由于2004年的出口退稅新政中，只確定了中央和地方的分擔比例，卻沒有確定省級財政和市縣財政的分擔比例。地方分擔的部分層層分解之后，大部分壓力都壓在市縣一級的基層財政上，導致了很多地方市縣財政難以為繼，出口退稅不能按時兌現。由地方承擔的25%在省、市、縣之間應如何分配？

　　沈丹陽：我有兩個建議，一是出口退稅對地方核定的基數采取滾動的基數，原來實行的辦法是以2003年年底各個地方的出口退稅作為基數，超額部分地方、中央按25∶75分成，2004年和2003年相比數字相差不大，可是2005年和2003年再比，這個數就大了，2006年更不得了，所以地方的承受能力尤其是不分攤的地方可能產生更大的矛盾。

　　第二個建議是對現在的分成比例做一個調整，現在是25：75，我們建議把地方這部分縮小一點兒，這樣可能緩解地方財政的承受力，最終對企業就有利。

　　劉尚希：出口退稅的下移有它的合理性，但是過分下移就不一定合理了。我們現在遇到一個很突出的現象，就是問題反映在基層，而解決都是由中央出面，省一級政府的責任卻不是太清晰。實際上省級政府財政的責任都淡化了，不能說中央25%分給地方，省里就一層層攤下去了。這里涉及到省以下的體制怎么進行調整，省級財政應當如何定位，應當承擔什么樣的責任。我感覺有必要探討省一級應當承擔什么責任，應該強化省級的責任。

　　隆國強：現在不同的省份，下面怎么分擔是不一樣的，比如浙江省政府是不拿，退稅的時候也不承擔這個責任。其他的省可能省、市、縣政府各自按一個比例來承擔。省以下和省政府的矛盾與中央政府和省政府的矛盾是一樣的。隨著行政管理的單元越來越小，通過談判，大家坐在一起來核算，承擔多少就分享多少比例的退稅，但如果不從制度上進行改革，這個問題就不會從本質上得到解決。

　　張斌：當前中央和省出口退稅的機制是按照增值稅的分享機制來走的。按照現在的邏輯，各級政府有多少比例的增值稅收入就應該承擔這一比例的出口退稅責任。在我們調研中，中東部沿海有一個鄉鎮，由于市級不留增值稅，增值稅是縣里留一半，鄉鎮留一半，這樣鄉鎮就應當承擔地方一半的退稅責任，這就是分享的沖突。把級次逐步往上移，相對來講，資金比較豐富也能夠保證出口退稅資金的到位，但是這只是緩解資金的壓力，并沒有徹底從體制上解決這個問題。

　　出口退稅政策可否取消？

　　主持人：有一種觀點主張干脆取消這一鼓勵出口的退稅政策，調整貿易政策。如何看待這個觀點？

　　沈丹陽：我不贊成取消出口退稅政策。首先出口退稅政策從過去實踐來看是有益的，對我們出口增長作出很大貢獻。其次從國際慣例上來看，全世界都在做出口退稅，雖然做法不太一樣，但是無論WTO也好，國際慣例也罷，出口退稅都是公認的一個好政策，因此，從長遠看我們國家應保留這個政策，只是要完善這個政策，這對我們國家的出口一定有必要。第三，現在的出口退稅政策，即便存在這樣那樣的問題，但是從總體上看還是起了作用的，具體怎么調整可以再探討，既有長遠的辦法，也要有短期調整改善的辦法。

　　劉尚希：這個問題簡單的說取消不恰當，但是把出口退稅當作一個永恒的政策我看也未必就好。這主要看我們出口退稅的目的是什么？應當一層層的剖析才能比較準確的判斷這個問題，調整我們的政策。

　　我們過去促進出口的目的是爭取外匯，現在我們外匯儲備已經有6千多億的規模，現在的目標不是為了爭取外匯，而是拉動經濟有質量地增長，最終要以人為本，讓國民得到實惠。如果說達不到這個目標，恐怕就要考慮重新調整我們外貿發展的戰略，調整外貿政策以及出口退稅政策。

　　隆國強：中國死人最多的是公路交通事故，但是現在還在發展汽車，不能因為死人多就干脆取消汽車工業。出口退稅政策和交通事故不是一碼事，但是有類似的問題，就是在制度運行過程中出了問題，我們就要想問題出在哪兒？而不是說不要這個制度就沒有問題了。從國際上來看，世界上幾乎所有的國家出口產品都不包含“間接稅”，由于各國的稅制不一樣，有的國家在批發環節，比如美國的間接稅就是消費稅在最后的零售環節才產生，所以美國的商品不需要退稅。在實行增值稅的國家里，整個生產和批發過程都存在間接稅，所以出口的時候就存在間接稅有一個返還的方式，即出口退稅。為什么要退稅？就是別的國家出口產品不包括間接稅，如果你的產品有間接稅就意味著你的產品進入別的國家的時候，國際市場上會由于本國稅收政策給你的歧視削弱你的競爭力。那么，是不是我們不退稅，我們的產品就不能出口呢？不是這樣的，絕大部分產品還是可以出口的。大部分廠家還是能夠承受，只不過這體現了一個政府的導向，是不是要歧視出口。如果大家形成共識，我們現在出口很多，我們需要歧視出口，那我們就取消掉。

　　但是一個政策體制，應該從長期著眼，短期來看我們出口現在增長30%多，貿易摩擦也很多，確實應該適當調控出口增長速度，但是如果從長期來看，在一個全球化時代，對于中國這樣一個資源的稟賦極其不匹配的國家，到2020達到小康，我們所有的資源都是不能支撐的，我們只有把有比較優勢的東西賣出去換來自己短缺的東西。長期來看中國不是鼓勵出口，而是說給我們的出口創造一個和別人出口平等的競爭環境，這是我們的政策責任和發展目標。

　　張斌：出口退稅是國際絕大多數國家通行的政策。如果取消出口退稅我國出口商品將面臨重復征稅的問題，會影響我國商品的國際競爭力。在目前情況下，出口退稅政策應當進行調整，而不是取消。

　　按照國際經驗，實行增值稅的絕大多數國家，增值稅都是中央稅，據我掌握的資料，在主要國家中，只有我國和德國是共享稅。所以，在其他國家增值稅出口退稅都是由中央承擔的。增值稅的“中性”特征決定了其不適合做共享稅。如果增值稅是中央稅由中央財政負擔，就不存在體制障礙，我國的出口退稅問題也就不會如此嚴重了。但是，目前我國的稅制結構中，增值稅收入占到49%。如果不共享，地方政府財政收入難以保障。因此，從體制上看，我國出口退稅的問題是增值稅的“中性”特征與分享體制的矛盾。

　　新方案能否解決根本問題？

　　主持人：據悉，目前財政部已經制定完善出口退稅機制的方案。方案在中央地方分擔比例以及基數核定兩方面有比較大的調整，地方財政的負擔比例將從25%降到20%以下，調高出口大省和口岸城市的基數。這能否從根本上解決出口退稅目前存在的問題？

　　沈丹陽：我認為如果這個政策出臺，可以緩解當前的出口退稅問題。但還應該加一條，中央對各級財政提出要求，不能用地方的行政命令對企業出口給予限制。現在有的地方根本不給你退，還有的地方是給你退可以，企業的25%先交上來，再給你退。中央應該要明確否定這些做法。但根本的解決還是要從體制上來考慮，一方面是我們現在的稅收體制、稅務體制以及出口退稅體制等方面都要改革，另一方面外貿體制也有改革的必要。

　　劉尚希：這涉及中央財政體制、外貿體制的問題，這些都是相互關聯的。僅僅從現象和技術上做一些調整是不足以從根本上解決問題的。目前的外貿體制必須調整，專業的外貿公司出口積極性很大，實際上就是為了得到出口退稅。有些專業外貿公司如果沒有出口退稅根本活不下去。因此，這個問題比較復雜，不能就出口退稅論出口退稅，應當綜合考慮。

　　隆國強：我認為這個方案如果出臺，也不能從根本上解決目前出口退稅存在的問題，因為問題出在機制上。我認為更大的問題可能還是我們的稅制不合理。要解決出口退稅問題就是要把出口退稅放在整個稅制里面通盤考慮，只有把我們的稅制問題理順了，才會解決出口退稅問題。

　　張斌：我認為增值稅的出口退稅問題，根源在于增值稅的綜合特征，不適于做共享稅，共享稅才有各種不一致的問題，但是這和我們49%的增值稅收入有關系，49%都納入中央了，地方收入是什么，這兩個問題交織在一起是一個深層次的體制問題，這個矛盾必須依靠我們的稅制改革才能解決。

　　關鍵詞

　　出口退稅:出口產品退(免)稅，簡稱出口退稅，其基本含義是指對出口產品退還其在國內生產和流通環節實際繳納的產品稅、增值稅、營業稅和特別消費稅。我國出口的產品，凡屬于已征或應征產品稅、增值稅和特別消費稅的產品，除國家明確規定不予退還已征稅款或免征應征稅款，可以申請出口退稅。