預(yù)算管理像老板發(fā)紅包 審計(jì)刮不透財(cái)政預(yù)算鐵墻

　　作者：張榮旺

　　6月28日，財(cái)政部和審計(jì)署分別向全國(guó)人大提交財(cái)政決算報(bào)告和審計(jì)報(bào)告。遺憾的是，后者掀起了又一輪“審計(jì)風(fēng)暴”，而前者揭示的財(cái)政預(yù)算不透明問(wèn)題，卻又成為老生常談的話題被擱置下來(lái)。“審計(jì)風(fēng)暴”已經(jīng)刮了四年了，越來(lái)越多的有識(shí)之士意識(shí)到，如果不從財(cái)政預(yù)算這個(gè)源頭上進(jìn)行體制改革，建立透明政府，再多的審計(jì)風(fēng)暴也堵不住四處“跑冒滴漏

”的部委腐敗。

　　嘉賓：

　　王朝才 財(cái)政部科研所副所長(zhǎng)

　　西方國(guó)家除了國(guó)防和國(guó)家安全外都是公開(kāi)的，政府是沒(méi)有多少秘密的，有秘密的是企業(yè)。而我們恰恰相反，企業(yè)的秘密不多，政府的秘密反而較多。

　　崔振龍 審計(jì)署科研所副所長(zhǎng)

　　現(xiàn)在預(yù)算管理部門(mén)分配資金就好像老板發(fā)紅包一樣，如對(duì)一項(xiàng)資金的撥付只給撥付單位下文，部門(mén)之間都不知道互相的額度，也不了解總體的額度，公平與否根本無(wú)法知道。

　　任建明 清華大學(xué)廉政與治理研究中心副主任

　　政府部門(mén)的負(fù)責(zé)人是由間接選舉方式產(chǎn)生，這種方式會(huì)使當(dāng)選者忘記了自己的權(quán)力是人民賦予的，導(dǎo)致當(dāng)選者找不到負(fù)責(zé)的對(duì)象，只知道對(duì)上負(fù)責(zé)。　

　　主持： 本報(bào)記者 張榮旺

　　僅僅被看成一個(gè)反腐機(jī)構(gòu)是審計(jì)的悲哀

　　《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》： “審計(jì)風(fēng)暴”已經(jīng)刮了幾年了，是不是現(xiàn)在人們對(duì)審計(jì)部門(mén)寄予了過(guò)高的希望，反而忽視了其他部門(mén)職能缺位的問(wèn)題？

　　王朝才：我國(guó)歷史上講究官官相護(hù)，現(xiàn)在在政府內(nèi)部有一個(gè)機(jī)構(gòu)揭露問(wèn)題是一種進(jìn)步，是積極的。審計(jì)署提出的問(wèn)題可能還只是冰山一角，問(wèn)題可能還很多。但是也不能把審計(jì)的功能看得過(guò)高。要意識(shí)到，一方面需要監(jiān)督，另一方面需要制度上的完善。

　　崔振龍：我覺(jué)得應(yīng)該對(duì)審計(jì)有一個(gè)全面的看法，不能把審計(jì)部門(mén)僅僅定位成一個(gè)反腐敗的機(jī)構(gòu)，這樣與審計(jì)的職能是不匹配的，也容易與司法部門(mén)、紀(jì)委等部門(mén)的工作職能相混淆。

　　審計(jì)的工作目標(biāo)有三個(gè)方面：真實(shí)、合法和效益。真實(shí)性是審計(jì)的最基本作用。目前審計(jì)在真實(shí)性方面的工作有進(jìn)步，但還沒(méi)有達(dá)到理想的狀態(tài)。因?yàn)槟壳拔覀冞�沒(méi)有能力對(duì)全部的預(yù)算資金使用部門(mén)進(jìn)行審計(jì)。現(xiàn)在只能對(duì)一些重要的部門(mén)進(jìn)行審計(jì)，即使對(duì)重要部門(mén)審計(jì)也不能保證完全的覆蓋面，不能對(duì)其發(fā)表總體意見(jiàn)。如這次的審計(jì)報(bào)告共審計(jì)了38個(gè)部門(mén)，但只能對(duì)21個(gè)部門(mén)發(fā)表總體意見(jiàn)。審計(jì)在審查合法性方面的工作現(xiàn)在引起了相當(dāng)?shù)年P(guān)注。做的的確不錯(cuò)，但這樣也使公眾造成一種誤解，認(rèn)為審計(jì)部門(mén)是一個(gè)反腐敗的部門(mén)，如果這樣看就有一點(diǎn)偏差，不利于大家了解審計(jì)的全貌。

　　審計(jì)在效益性方面的工作起步比較晚，這是審計(jì)的一個(gè)高級(jí)階段，側(cè)重于考察資金使用的效率、效果，對(duì)資金的節(jié)約使用和投入產(chǎn)出分析，政府該辦的事情是否有結(jié)果。如國(guó)債資金的使用就是一個(gè)大問(wèn)題，現(xiàn)在有的部門(mén)為了套取政府國(guó)債資金，想各種辦法，但使用的時(shí)候沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

　　預(yù)算管理不能像老板發(fā)紅包

　　《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2005年3月底，各級(jí)政府、有關(guān)主管部門(mén)和被審計(jì)單位根據(jù)審計(jì)意見(jiàn)完善各項(xiàng)制度規(guī)定87項(xiàng)，向司法機(jī)關(guān)和紀(jì)檢、監(jiān)察部門(mén)移送各類案件線索222起，已有762人(次)受到黨紀(jì)政紀(jì)處分或被移送司法機(jī)關(guān)處理。從審計(jì)數(shù)據(jù)上分析，審計(jì)部門(mén)的確發(fā)揮了不可替代的作用，但反過(guò)來(lái)這也證明了我國(guó)預(yù)算問(wèn)題的嚴(yán)重性。請(qǐng)各位談?wù)劄槭裁次覈?guó)財(cái)政預(yù)算與審計(jì)報(bào)告存在如此巨大的反差？各位怎樣看我國(guó)的財(cái)政預(yù)算制度？

　　任建明：我國(guó)的政府預(yù)算報(bào)告太籠統(tǒng)，沒(méi)有反映支出資金的細(xì)節(jié)和為什么使用資金等。如科技部在部門(mén)預(yù)算中安排科技專項(xiàng)資金76億元，年初落實(shí)到具體單位和項(xiàng)目的僅18億元，只占24%；12月25日以后撥付的資金達(dá)19億元。這反映了預(yù)算的不嚴(yán)肅性。

　　大量用于建設(shè)的資金不納入預(yù)算，經(jīng)各級(jí)人大審議和批準(zhǔn)的政府預(yù)算也只是“預(yù)算內(nèi)”的部分，現(xiàn)在正在推行的部門(mén)預(yù)算也還是很不到位的。我國(guó)現(xiàn)在推行的行政性事業(yè)收費(fèi)“收支兩條線”可以說(shuō)是一個(gè)夾生飯，如警察開(kāi)罰單和收罰金是分開(kāi)的，但罰款資金最后又返回到公安部門(mén)，這使部門(mén)仍然有著并未弱化了的創(chuàng)收動(dòng)機(jī)。與此有關(guān)，政府各個(gè)部門(mén)仍存在著“小金庫(kù)”、坐收坐支等問(wèn)題。

　　崔振龍：從審計(jì)的角度看預(yù)算，預(yù)算制度有很多的不足，首先是權(quán)力劃分問(wèn)題，需要厘清立法部門(mén)、預(yù)算資金管理部門(mén)和資金使用部門(mén)的責(zé)、權(quán)、利。現(xiàn)在三者的工作存在一定的重復(fù)和缺位、越位問(wèn)題。其中主要表現(xiàn)在預(yù)算管理部門(mén)的缺位和越位，如對(duì)于預(yù)算資金的審查就應(yīng)該由人大來(lái)做，但由于人大部門(mén)的力量有限無(wú)法行使，只能由財(cái)政部門(mén)來(lái)做這項(xiàng)工作；同時(shí)本該由財(cái)政做的工作財(cái)政又沒(méi)有做，如這次審計(jì)報(bào)告中提到的廣電總局和中國(guó)人民銀行坐支現(xiàn)象其實(shí)就是財(cái)政的缺位。準(zhǔn)確的說(shuō)，越位和缺位主要是由于法律的不到位。

　　其次在制度上，預(yù)算管理范圍還不完整，該納入預(yù)算的沒(méi)有納入預(yù)算。不僅存在預(yù)算外資金，還存在制度外資金，這就容易使資金管理部門(mén)保存小金庫(kù)，也不利于審計(jì)部門(mén)審計(jì)。現(xiàn)在很多問(wèn)題的出現(xiàn)就是由于預(yù)算管理的弱化。雖然現(xiàn)在已經(jīng)實(shí)行了部門(mén)預(yù)算，但仍不夠細(xì)化，這致使資金使用部門(mén)用錢自主性大，然后導(dǎo)致用錢的隨意性，最后則可能就是違規(guī)行為。

　　還有就是預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在還沒(méi)有一個(gè)預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)定額，在這次審計(jì)報(bào)告中就指出，據(jù)對(duì)45個(gè)中央部門(mén)2004年決算抽查，基本支出人均水平高低相差10倍以上。這同時(shí)反映了預(yù)算的不透明問(wèn)題。現(xiàn)在看來(lái)預(yù)算的透明問(wèn)題是最大的問(wèn)題，現(xiàn)在預(yù)算管理部門(mén)分配資金就好像是老板發(fā)紅包一樣，如對(duì)一項(xiàng)資金的撥付只給撥付單位下文，部門(mén)之間都不知道互相的額度，也不了解總體的額度，公平與否根本無(wú)法知道。

　　政府部門(mén)越透明公共政策越英明

　　《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：崔所長(zhǎng)提到的預(yù)算透明問(wèn)題是非常重要的。預(yù)算到底應(yīng)該怎樣透明，透明到什么程度，制約預(yù)算透明的障礙是什么？

　　王朝才：暗箱操作越多，不規(guī)范收支越多，透明度越低，也就越容易出現(xiàn)各種問(wèn)題。中國(guó)的實(shí)際情況是預(yù)算現(xiàn)狀與公共財(cái)政的要求或者與西方國(guó)家相比，透明度的確比較低，主要體現(xiàn)在決策過(guò)程的不公開(kāi)和決策程序的不規(guī)范；再一個(gè)是有關(guān)人員公開(kāi)意識(shí)不夠，當(dāng)然現(xiàn)行法律也沒(méi)有要求預(yù)算公開(kāi)。理論上講，政府是人民的政府，政府理財(cái)是為老百姓理財(cái)，財(cái)政資金來(lái)自老百姓，花錢也是為老百姓服務(wù)的，并不能只由政府說(shuō)了算，因此財(cái)政預(yù)算有義務(wù)向公眾公開(kāi)。西方國(guó)家除了國(guó)防和國(guó)家安全等都是公開(kāi)的，政府是沒(méi)有秘密存在的，有秘密存在的是企業(yè)。而我們國(guó)家恰恰相反，企業(yè)的秘密不多，而政府的秘密反而更多。不過(guò)反過(guò)來(lái)從中國(guó)歷史的角度看還是有所進(jìn)展，如在政府采購(gòu)和政府監(jiān)督等方面還是公開(kāi)的，地方上也有像廣東等地搞陽(yáng)光財(cái)政，當(dāng)然這些都還需要進(jìn)一步提高。

　　任建明：政府預(yù)算在許多國(guó)家都是直接公開(kāi)的，而不是間接公開(kāi)，而我國(guó)則是向人大進(jìn)行間接公開(kāi)。事實(shí)上，政府預(yù)算報(bào)告和審計(jì)報(bào)告都應(yīng)該做到直接公開(kāi)，如果不這樣公開(kāi)，則很容易讓使用資金的部門(mén)利用信息不對(duì)稱滯留資金，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象等。

　　一個(gè)符合良治的政府應(yīng)該是對(duì)公眾沒(méi)有秘密的透明政府，對(duì)于確實(shí)需要保密的東西，政府相關(guān)部門(mén)負(fù)有舉證責(zé)任。但現(xiàn)在很多重要信息的公開(kāi)好像是在霧里看花，政府和公眾之間似乎有一堵木墻，而不是玻璃墻。

　　根據(jù)我國(guó)的法律法規(guī)，并沒(méi)有規(guī)定預(yù)算報(bào)告和審計(jì)報(bào)告要對(duì)公眾進(jìn)行直接公開(kāi)，而現(xiàn)在從技術(shù)方面來(lái)看，這兩個(gè)報(bào)告都完全可以以很低成本向公眾公開(kāi)。在實(shí)踐中，審計(jì)報(bào)告就通過(guò)審計(jì)署網(wǎng)站直接公開(kāi)了，信息公開(kāi)的廣泛性和可及性大大提高，公開(kāi)之后的效果就大不一樣。現(xiàn)在，我國(guó)政府治理方面也缺乏問(wèn)責(zé)制。政府部門(mén)就類似于公司的經(jīng)理人一樣，最終需要向公司的股東負(fù)責(zé)。而現(xiàn)在政府主要是對(duì)上負(fù)責(zé)，缺乏治理意義上的問(wèn)責(zé)制。

　　崔振龍：沒(méi)有政府會(huì)計(jì)制度也是制約預(yù)算透明的一個(gè)大問(wèn)題。沒(méi)有一個(gè)完整的報(bào)表能完全反映政府的資金流向，現(xiàn)在的預(yù)算報(bào)告只能算是一個(gè)不完整的現(xiàn)金流量表，沒(méi)有資產(chǎn)負(fù)債表反映政府支出的成效。一個(gè)是大的政府會(huì)計(jì)制度沒(méi)有，一個(gè)具體的政府部門(mén)也沒(méi)有完整的會(huì)計(jì)報(bào)表，不能完全反映一個(gè)部門(mén)所使用資金的全貌。打個(gè)比方說(shuō)，某部門(mén)為科研單位，計(jì)劃購(gòu)置一批電腦，他可以通過(guò)向財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)辦公費(fèi)用而獲得資金，同時(shí)他還可以向科技管理部門(mén)通過(guò)申請(qǐng)科研經(jīng)費(fèi)而獲得資金，這兩個(gè)資金來(lái)源不同，其報(bào)表也不在一起反映。這樣他可以同時(shí)向兩個(gè)部門(mén)申請(qǐng)兩筆費(fèi)用，最后即使只買了一批電腦，也可以同時(shí)向兩個(gè)部門(mén)上報(bào)錢的用途，管理部門(mén)也很難發(fā)現(xiàn)。這就是政府會(huì)計(jì)制度的缺失所產(chǎn)生的負(fù)面影響。

　　建立長(zhǎng)效治理機(jī)制必須進(jìn)行深層改革

　　《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：曾有專家指出，國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)該切實(shí)履行自己的職責(zé)，及時(shí)有效地解決審計(jì)中暴露的問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)就這些問(wèn)題制訂一個(gè)整改方案和處理辦法，這樣才可能突破“屢審屢犯”的怪圈。就整改問(wèn)題，蔣樹(shù)聲委員提出了“三個(gè)到位”，即對(duì)審計(jì)出的問(wèn)題責(zé)任追究要到位，監(jiān)督管理要到位，整改落實(shí)要到位。那么人大、政府和司法機(jī)關(guān)等部門(mén)應(yīng)該從哪些方面及時(shí)入手，對(duì)審計(jì)的問(wèn)題予以懲處、糾錯(cuò)、堵漏和整改呢？

　　任建明：盡管審計(jì)報(bào)告中指出，去年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況是歷年來(lái)最好的。國(guó)務(wù)院也高度重視，溫家寶總理多次強(qiáng)調(diào)有關(guān)部門(mén)單位和地方政府要認(rèn)真整改，并且國(guó)務(wù)院先后兩次向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告了整改落實(shí)情況。但國(guó)家體育總局動(dòng)用中國(guó)奧委會(huì)資金仍沒(méi)有落實(shí)整改，到底這種問(wèn)題存在不存在，為什么沒(méi)有整改，應(yīng)該有一個(gè)回應(yīng)和交代。

　　在審計(jì)報(bào)告中，我們可以發(fā)現(xiàn)一些部門(mén)屢屢出現(xiàn)違規(guī)行為，如科技部、水利部和體育總局等。說(shuō)明在審計(jì)問(wèn)題的后期處理還存在一些問(wèn)題，需要加大對(duì)違法違規(guī)行為的處罰力度，也需要對(duì)問(wèn)題部門(mén)長(zhǎng)期監(jiān)督和及時(shí)處理。

　　《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：追究責(zé)任和監(jiān)督整改一時(shí)可能會(huì)取得糾錯(cuò)和堵漏的作用，審計(jì)報(bào)告中也指出現(xiàn)在存在的問(wèn)題主要集中在體制不夠完善、制度不夠健全、分配行為不夠規(guī)范等方面。因此解決這些問(wèn)題似乎更需要建立一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制，這樣才可能使這些問(wèn)題得到徹底治理。我們應(yīng)該建立一個(gè)什么樣的長(zhǎng)效機(jī)制呢？

　　任建明：要從根源上治理這些問(wèn)題并不是一件容易的事，需要一個(gè)過(guò)程，需要在機(jī)制上進(jìn)行一些深層次的改革。首先人大要行使好自己的審議和監(jiān)督職責(zé)，人大是一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)，是代表人民行使權(quán)力的代議制機(jī)構(gòu)。國(guó)家法律也規(guī)定人大有權(quán)罷免問(wèn)題單位的負(fù)責(zé)人，但現(xiàn)在人大在行使這些權(quán)力時(shí)缺乏程序上的規(guī)定，如法律上沒(méi)有具體規(guī)定人大在罷免行政官員時(shí)需要有多少人提出動(dòng)議，這就使人大很難行使這些權(quán)力，很難進(jìn)行具體操作。當(dāng)然人大可以要求違法違規(guī)的政府官員接受質(zhì)詢，需要進(jìn)一步調(diào)查的問(wèn)題，可以組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查。

　　民主政治的發(fā)展也是建立長(zhǎng)效機(jī)制的重要根源，今后需要逐步地真正把相當(dāng)?shù)臋?quán)力由人民決定。如政府部門(mén)的負(fù)責(zé)人是由間接選舉方式產(chǎn)生，這種方式會(huì)使當(dāng)選者不知道自己的權(quán)力來(lái)自哪里，忘記了自己的權(quán)力是人民賦予的，導(dǎo)致當(dāng)選者找不到負(fù)責(zé)的對(duì)象，只知道對(duì)上負(fù)責(zé)。