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中國銀監會政策法規部副主任 黃 毅
一部法律經過十年的實踐檢驗，在這個時候回顧其立法背景、評價其實施效果，展望其未來，是很有意義的。《商業銀行法》作為我國金融立法史上的一個里程碑，作為我國金融法律體系框架的重要支柱，是我國金融體制改革的經驗總結和銀行業發展的有力保障，尤其值得我們去回顧和思考。
十余年改革的結晶，銀行業法制建設的里程碑
我國銀行業立法的歷史，可追溯到改革開放之初。在金融體制改革剛剛開始時，在大量調查研究和比較分析的基礎上，國家作出了在銀行業法制建設方面分步進行的決定。首先是在1986年制定了《銀行管理暫行條例》，明確了中國人民銀行的中央銀行地位，賦予了其對專業銀行及其分支機構的審批管理權限；確立了專業銀行的獨立經濟實體地位，并賦予了專業銀行信貸監督、結算監督、工資基金監督、現金管理和國營企業流動資金管理等權限。《銀行管理暫行條例》在銀行業監管方面起到的作用，可以說是我國銀行業發展和法制建設的起點。
《銀行管理暫行條例》制定后，從1986年到1995年的十年間，我國經濟改革和開放經歷了風風雨雨，經濟建設步伐不斷加快，銀行業也不斷發展壯大，銀行立法也經歷了一個曲折的發展過程。1989年至1992年，人民銀行數易其稿，起草了《商業銀行法》送審稿并上報國務院，但該稿仍然是立足于舊的金融體制。1992年，黨的十四大正式確立了社會主義市場經濟體制的目標，為金融體制改革和金融業發展明確了新的方向。1993年，國務院頒布《關于金融體制改革的決定》，對金融改革的目標、內容、要求和步驟作了具體部署。根據市場經濟體制改革的目標，在銀行改革方面，要求加快銀行體制改革的力度，要求專業銀行按照企業化的模式運作，真正做到自主經營、自負盈虧、自求平衡、自我約束和自我發展。同時，要求對金融機構實施嚴格的監管，保障金融體系的穩健運行并要求加快制定《商業銀行法》，促進專業銀行向商業銀行轉變。20世紀90年代初在銀行領域發生的上述變化，使得局限于《銀行管理暫行條例》模式的立法思路已遠遠不能適應銀行改革和發展對法律規范的需求，要求從社會主義市場經濟對銀行業長遠發展的根本要求出發，為銀行業制定新的法律規范。當時我國銀行體系雖已得到建立和發展，對支持我國經濟體制改革和國民經濟發展發揮了積極作用，但由于多方面原因，也存在著兩方面的突出問題：一是對金融機構的監督管理難以適應形勢的發展，二是銀行信貸資產質量不高，呆壞賬比例過大。這些問題的原因在于銀行內部缺乏自我約束機制，外部又缺乏對其監管的有效手段。在上述背景下，1993年人民銀行再次組成起草小組，并組成銀行法起草顧問小組，參照國際上的通行做法，在新的理念下重新開始起草《商業銀行法》，并上報到國務院。國務院于1994年8月將法律草案提交人大常委會。1995年5月10日，八屆人大常委會第十三次會議最終通過了《商業銀行法》。從重新開始起草到立法機關通過，雖然僅有一年多的時間，但法律中規定的各項制度是經過十多年醞釀，多年磨礪而成。《商業銀行法》是我國銀行業十年改革發展的結晶，以“十年磨一劍”來形容當不為過。從該法的字里行間，我們今天還依稀可以看到當年我國銀行業發展的曲折歷程。
《商業銀行法》的頒布和實施標志著我國商業銀行的發展和監管開始步入法制化、規范化的軌道，為我國商業銀行向真正的現代化商業銀行邁進明確了方向，是我國銀行業法制建設史上的重要里程碑。《商業銀行法》中各項原則和制度的確立，結合了我國金融體制改革的現狀和發展方向，借鑒了國際上的成功經驗和通行做法。十年之后，這些原則和制度的作用已得到充分驗證，仍然是我國商業銀行監管和經營的基本原則和制度。
一是商業銀行的企業法人制度和商業化經營原則。《商業銀行法》規定，商業銀行是依法設立的吸收公眾存款、發放貸款、辦理結算等業務的企業法人，明確了商業銀行的獨立民事法律主體地位。《商業銀行法》還規定，商業銀行以效益性、安全性、流動性為經營原則，實行自主經營，自擔風險，自負盈虧，自我約束。在市場經濟環境下，上述原則和制度是毋庸置疑的，但從我國商業銀行的特殊發展歷史和當時的經濟環境來看，要使我國國有商業銀行實現從專業銀行向商業銀行的轉變，擺脫各種行政干預，消除對商業銀行社會責任的誤解，確立商業銀行的商業化經營原則和企業法人制度十分重要。即使在十年后的今天，仍然還有一些人對商業銀行的法律地位和自主經營權存有疑義，堅持這一原則和制度仍具有現實意義。
二是商業銀行的統一法人制度。《商業銀行法》規定，商業銀行在境內設立分支機構，不受行政區劃的限制。商業銀行分支機構不具有法人資格，在總行授權范圍內依法開展業務，其民事責任由總行承擔。統一法人制度打破了專業銀行時代上下級行之間的行政管理模式，從法律上確立了總行對分支機構的統一管理權，為商業銀行總行健全內控制度和風險管理制度提供了重要基礎。在商業銀行大力進行結構調整、推進扁平化管理的今天，不應忘記統一法人制度曾經起過的歷史作用。
三是金融分業經營、分業管理的原則。《商業銀行法》明確規定商業銀行不得經營信托、證券、保險及實業投資業務。這一原則借鑒了國際金融業立法的經驗，吸取了我國金融混亂時期的教訓，并綜合考慮了當時我國銀行業金融機構的管理水平、人員素質和市場環境等實際情況。這一原則的確立對20世紀90年代中期之后我國金融業的清理整頓發揮了重要作用，直至今天仍在很大程度上發揮著穩定金融市場的作用。其影響是相當深遠的。
四是引入一系列風險管理和風險監管的制度。《商業銀行法》規定了對商業銀行風險預防、控制和化解的法律措施：第一，規定了資本充足率要求，要求商業銀行維持足以防范和化解風險的資本水平，保證商業銀行的經營實力；第二，要求商業銀行提取足額準備金，及時沖銷因業務經營風險而造成的損失，保證商業銀行資本金的安全；第三，規定了具體的資產負債比例，限制商業銀行承擔風險的水平，分散商業銀行的風險。這些規定為商業銀行的審慎經營和監管指明了方向。
五是重點規范了商業銀行的信貸行為。《商業銀行法》規定商業銀行的信貸自主權受法律保護，任何單位和個人不得強令商業銀行發放貸款或者提供擔保，同時，《商業銀行法》也要求商業銀行實行審貸分離、分級審批制度，要求借款人提供擔保，要求商業銀行按照法定程序辦理信貸業務。
六是存款人利益保護制度，《商業銀行法》規定：“商業銀行與客戶的業務往來，應當遵循平等、自愿、公平和誠實信用的原則”，并“不得損害國家利益、社會公共利益”。并設專章規定了“對存款人的保護”。這為保護存款人和銀行客戶的合法權益，使商業銀行能夠為社會公眾提供安全、優質、規范、便利的金融服務提供了法律上的保障。
上述制度足以確立《商業銀行法》在我國商業銀行法律體系中的母法地位，也為制定金融行政法規和金融規章提供了基本法律依據。在十年的運行中，這些制度控制了金融風險，確立了嚴格的風險防范、化解的法律措施，有力地維護了我國的金融秩序。
及時修改，適應全新監管體制
由于銀行業監管體制的改革，2003年12月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國商業銀行法〉的決定》，對《商業銀行法》進行了修改。2003年修改《商業銀行法》時，存在大改和小改的爭論，隨著實踐的發展，法律中的很多規定已經不利于銀行業的發展，需要對法律作出全面修改。但是，由于《商業銀行法》的修改牽涉到方方面面，各種利益和觀點的協調需要假以時日。經過充分討論后，最終確定修改的主要目的是適應銀行業監管體制改革，而對重大問題，只有非改不可的才進行了修改。修改的內容主要有以下幾個方面：
一是擴大商業銀行的業務范圍。商業銀行拓展新業務，是發展的必然趨勢，此次法律修改順應了實踐的發展，將商業銀行已普遍從事的票據承兌、買賣金融債券和結售匯業務增加為法定業務。
二是強調商業銀行的安全性經營原則。十年前制定《商業銀行法》時，為了促進專業銀行向商業銀行的轉變，將“效益性”作為商業銀行的首要經營原則。時至今日，我國也與國際上其他國家一樣，銀行的安全性問題成為監管層和社會關注的首要問題，因此立法者將“安全性”修改為商業銀行的首要經營原則，體現了審慎經營和審慎監管的理念。
三是履行中國加入世界貿易組織承諾，取消商業銀行設立的經濟測試標準。《商業銀行法》原第十二條中規定，審查商業銀行設立申請時，應當考慮經濟發展的需要。這一規定不符合世貿組織協議中關于禁止在銀行業準入中采用經濟測試標準的原則，因此立法機關刪除了上述規定，而修改為進行審慎性條件審查。這一修改與國際上的通行做法是一致的。
四是給商業銀行混業經營預留法律空間。《商業銀行法》原第四十三條嚴格禁止商業銀行混業經營，是基于當時金融市場混亂的特殊環境，隨著我國金融業改革的進展，這一規定已在一定程度上束縛了銀行業的發展，不得不改。但鑒于我國目前的市場環境還不太成熟，商業銀行自身的風險管理能力還有待提高，修改后的《商業銀行法》沒有放棄分業經營原則，而是結合我國經濟體制漸進式改革的特點，采用了為商業銀行混業經營預留法律空間的方式，由國家根據銀行業改革和發展的進程逐漸擴大商業銀行從事多元化金融業務的范圍。
五是進一步劃分了人民銀行和銀監會對商業銀行的監管職責。在制定《銀行業監督管理法》和修改《中國人民銀行法》的基礎上，為了在銀行業監管中進一步體現監管效率原則，避免重復監管和交叉監管，修改后的《商業銀行法》在存款準備金、同業拆借、境外借款、金融債券的發行和買賣、利率管理、結售匯業務等方面對人民銀行和銀監會的監管職責作了細分，明確了各自的監管職責。
六是嚴格法律責任，加大對商業銀行及其工作人員違法違規行為的打擊力度。《商業銀行法》原來規定的罰款最高額為50萬元，這一限額已不符合現在的實際情況，不利于打擊商業銀行及其他主體的違法違規行為。修改后的《商業銀行法》將罰款的最高額提高到了200萬元，并針對不同的違法違規行為規定了不同的處罰檔次，更符合打擊違法違規行為的實際需要。
從《商業銀行法》的上述修改中，我們可以看出該法仍具有臨時性和過渡性。修改的過程中，有關商業銀行監管和經營的各種理念、觀點和各種利益都得到了正面交鋒，其中沒法達成一致修改意見的規定都留了下來，沒有作出修改。這一過程也體現出我國銀行業，尤其是國有商業銀行改革和發展的艱巨程度。
銀行業法制建設依然任重道遠
《商業銀行法》的起草背景和指導思想，決定了其具有明顯的新舊體制轉換特征，很多條款還保留著專業銀行體制時期的監管理念和經營理念。《商業銀行法》頒布以來的十年，是我國金融業深化改革和迅速發展的十年，金融市場化和對外開放程度不斷加深，金融創新層出不窮，金融風險的性質和規模也發生了質的變化，商業銀行所處的社會經濟環境也已經發生了重大變化。今天再來全面回顧《商業銀行法》，我們可以發現其仍然存在許多突出的問題。一是時效性不夠，很多法律規范已不能適應銀行業改革開放以及金融業務創新的需要，一些過時的法律規范尚未得到修訂或廢止；二是系統性差，一些迫切需要法律予以明確的內容，要么沒有規定，要么規定得過于原則，缺乏可操作性；三是銀行業法律規范之間還存在抵觸和矛盾，不銜接、不一致之處多。
目前，銀行業法制建設的迫切任務主要有以下幾個方面：
一是銀行業金融機構的市場退出法律制度建設。目前的《商業銀行法》中雖有關于商業銀行市場退出的條款，但是過于原則，操作性不強。實踐中，我國很多有問題銀行業金融機構需要以撤銷、關閉和破產等方式實施市場退出，由于缺乏完善的法律規定，這些有問題機構多年退而難出，損失不斷擴大，債權人利益得不到保障，嚴重影響了金融市場秩序和社會穩定。因此，通過立法建立完整的銀行業金融機構市場退出機制已刻不容緩,必須明確規定商業銀行市場退出的條件、程序、資產清償順序、債權人利益保護等重要內容。目前尤其應當加強銀行業金融機構撤銷和破產法律制度的建設，盡快為銀行業金融機構的有序市場退出構筑堅實的法律基礎。另外，《商業銀行法》還應當增加關于商業銀行合并、分立的規定，以適應日益增多的市場化銀行購并重組實踐需要。
二是加快存款保險制度的建設。為解決目前我國隱性存款保險體制帶來的問題，急需在法律制度上建立存款保險制度，強化對銀行業金融機構的市場約束，降低其道德風險，為市場化退出提供有力的前提條件。
三是加強中國加入世貿組織過渡期后銀行業應對市場化加速的法律問題研究。隨著中國加入世貿組織過渡期的結束，中資商業銀行將在同等法律環境下與外資銀行競爭，國有商業銀行必須加快市場化和商業化改革。因此，如何按照公平原則修改現有外資金融機構管理條例，解決外資金融機構在中國享受“超國民待遇”的問題，給中外資銀行業金融機構提供公平競爭的法律環境，是銀行業法制建設不可回避的任務。
四是完善商業銀行的資本補充機制。制定《商業銀行法》時主要是考慮規范國有商業銀行，對商業銀行資本金管理規定比較薄弱，致使《商業銀行法》實施以來對商業銀行的資本約束效果不理想，商業銀行忽視風險和效益擴張資產規模的問題比較突出。因此必須嚴格規范對商業銀行的資本金管理，在法律中對商業銀行的資本來源、結構、資本補充機制和資本金的使用等方面作出詳細的規定。
五是農村合作金融法律制度的建設。農村合作金融機構是我國農村金融的主要力量，數量大，風險高，影響面廣。長期以來，農村合作金融機構缺乏法律制度的規范，其法律地位、經營管理、投資人權利都缺乏法律規范，存款人權利也得不到保障。目前我國農村合作金融體制的改革正處于深化攻堅階段，需要充分發揮前瞻性的法律制度對改革的引導和推進作用，加快農村信用合作金融立法，規范其經營和管理。
六是市場風險的規范和管理。隨著我國銀行業改革開放的也不斷深化，利率市場化、金融創新和多元化經營不斷深化，商業銀行越來越多地涉足有價證券、外匯和衍生產品交易，市場風險問題將越來越突出。因此，《商業銀行法》應對商業銀行對市場風險的管理和有關監管事項作出具體規定。
七是加強信用體系建設。商業銀行的信用資料是全社會信用資源的重要內容，我國信用體系的建設離不開商業銀行的信用資料，商業銀行業務的發展也離不開良好的社會信用環境。《商業銀行法》中應當在為銀行客戶保密原則的基礎上，對征信機構獲取、利用信用信息，以及在征信行為中保護客戶利益等方面作出規定，以促進我國信用體系的建設，提高社會的信用水平。
另外，為確保法律規定落到實處，還要進一步做好《商業銀行法》配套法規和規章的制定工作，彌補法律規定過于原則的缺陷。
總之，全面修改《商業銀行法》并制定配套法規已成為銀行業法制建設的迫切任務，銀行業法制建設依然任重道遠。尤其是在我國即將兌現加入世貿組織承諾，銀行業全面對外開放的前夕，各界都應該對此予以高度關注，未雨綢繆，將《商業銀行法》的全面修改工作提上議事日程，為我國商業銀行的改革和發展提供一個良好的法律環境。
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