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北京大學(xué)副校長 吳志攀
2005年，是我國《中國人民銀行法》等五部金融法律頒布十周年。1995年，全國人大及其常委會先后頒布了“五法一決定”：《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《擔(dān)保法》、《票據(jù)法》、《保險法》，以及《全國人大常委會關(guān)于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》。1995年因此被稱為“金融立法年”。
回顧總結(jié)我國金融法制建設(shè)的第一個十年，對于未來十年的發(fā)展非常重要。評價金融法制過去十年的發(fā)展，采用什么參照系呢？
法國前駐中國大使拉方先生，不久前在巴黎的一個中法法律交流論壇上講話時說，根據(jù)他在北京常駐的經(jīng)驗，外國人認(rèn)為中國缺乏法制的觀點是錯誤的。因為外國人站在自己的法制角度上看待中國的情況。根據(jù)他的研究，中國早在六世紀(jì)前已經(jīng)有了刑法，后來漢唐時期各種法律都比較豐富。中國不是沒有法律，只是中國與歐洲法律體系與法律文化不同。中國的文化價值追求社會和諧，司法也盡量采用調(diào)解的方法來解決雙方的糾紛，而不是直接就用法官的判決來解決問題的。中國的當(dāng)事人可能是出于好面子的緣故，不喜歡自己進(jìn)法院的“故事”被公布于眾。而歐洲的法院，所有的司法判決書都要公開。歐洲的司法獨立于政府，這是歐洲商業(yè)社會發(fā)展的結(jié)果。如果不是這樣，歐洲的商業(yè)和貿(mào)易就不會在100年前就如此發(fā)達(dá)。而中國的行政與司法結(jié)合，不主張獨立，這是中國儒家文化影響的結(jié)果。由于文化根源不同，中國和歐洲的法律制度也不相同。法國前駐中國大使的講話，讓在場的歐洲和中國的官員們都能夠接受，并且都感到他在中國生活的經(jīng)歷讓他悟到了中國與歐洲文化傳統(tǒng)不同的深層的東西。
由此可見，評價我國這十年金融法制建設(shè)的時候，選擇一種中外金融法制體系相結(jié)合的參照系，應(yīng)該是比較合適的。
中央銀行法制的完善
貨幣政策規(guī)范化
1995年《中國人民銀行法》第一次將中國人民銀行貨幣政策寫入法律，從此開始了我國中央銀行貨幣政策的制度化和規(guī)范化時代。這個時代在法律上有兩個標(biāo)志：一是貨幣政策真正成為政府的一項公共政策。公眾瀏覽中國人民銀行網(wǎng)站，可以看到貨幣政策的欄目。從該欄目中，公眾隨時可在線查閱每個季度貨幣政策執(zhí)行情況。二是貨幣政策目標(biāo)和制定程序也是一種法律規(guī)則。如果中央銀行不執(zhí)行這些法律規(guī)則，那就會違法。
在1995年之前，沒有《中國人民銀行法》，也沒有關(guān)于貨幣政策的法律規(guī)定。此前，貨幣政策并不是一項透明的公共政策。那時，公眾無從在大眾媒體上看到這項公共政策的任何信息。
在《中國人民銀行法》頒布之后，公共政策在公眾監(jiān)督的環(huán)境中，我國貨幣政策發(fā)展到今天為止情況保持良好。在過去十年中，我國保持了人民幣幣值的穩(wěn)定，這主要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)，但是這也與貨幣政策寫入《中國人民銀行法》有關(guān)系。
人民幣地位的法律化
1995年《中國人民銀行法》頒布時，明確了我國人民幣的法律地位，在法律上明確規(guī)定人民幣是我國境內(nèi)的法定貨幣，在境內(nèi)支付各種公私債務(wù)，任何單位和個人不得拒收。此前，在1948年12月1日華北人民政府頒布的成立中國人民銀行和發(fā)行人民幣的布告中，始有人民幣法償性的規(guī)定。法律必須讓公眾看到。當(dāng)年的布告是公布的，讓當(dāng)時解放區(qū)的老百姓都能看到。但是，這份布告卻不容易讓后來的全國大陸公民看到。無人知曉的法律，難以發(fā)揮法律的作用。1995年的《中國人民銀行法》，特別對人民幣法律地位作了具體規(guī)定。此法公布于眾，家喻戶曉，人人皆知。
今天，人民幣在國際上的影響也越來越大，外國人也越來越關(guān)注人民幣。外國金融家和政治家現(xiàn)在不但都在看人民幣匯率走勢，同時也研究人民幣的法律基礎(chǔ)是怎樣的，在觀察有關(guān)人民幣的國內(nèi)法律與有關(guān)國際公約的關(guān)系有什么變化。隨著中國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，人民幣也在周邊國家和地區(qū)開始區(qū)域化。此時，關(guān)于人民幣的法律就不但是中國本國的法律問題，同時也是一項重要的國際金融法律問題。
明確改革方向
在制度上明確了中國人民銀行改革和發(fā)展的方向。《中國人民銀行法》第七條、第二十九條和第三十條等，都規(guī)定了中央銀行機(jī)構(gòu)獨立運行的改革方向。這是我國金融制度發(fā)展歷史上，用法律規(guī)定的形式，第一次將中央銀行與地方政府、與財政部門分開。在2003年又將中國人民銀行對銀行業(yè)的監(jiān)管職能分離出去。這些制度措施，使中央銀行在職能上更加集中于貨幣政策的制定與執(zhí)行，更好地發(fā)揮中央銀行的職能，并在法律上保障了中國人民銀行相對獨立的地位，為中國人民銀行今后改革的深化奠定了基礎(chǔ)。
中央銀行與政府財政的關(guān)系保持靈活性
為中央銀行與政府財政的關(guān)系留有靈活的余地。雖然在《中國人民銀行法》中規(guī)定，中國人民銀行不得對政府財政透支，但是在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚未完善階段，中央銀行與政府財政依然保持一定的互動空間，對于我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展還是有利的。
可以作一個比較，例如，歐洲中央銀行與各成員國政府之間的關(guān)系：當(dāng)歐盟允許不發(fā)達(dá)的成員國政府可以對本國產(chǎn)業(yè)作出補(bǔ)貼時，相當(dāng)于這些成員國政府財政間接支持歐洲中央銀行的歐元，歐元就可以在發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)的歐盟國家共同使用。
歐盟不發(fā)達(dá)的成員國市場財政補(bǔ)貼問題，與我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、各行業(yè)發(fā)展也不平衡所面臨的問題有些相像。我國人口比歐洲總?cè)丝谶�大一倍以上，我國面積與除俄國以外的歐洲總面積相差不多，而且我國各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差異比歐盟各成員之間的差異還要大一些。在這種情況下，中央銀行與政府財政保持適度的靈活互動，對于我國不發(fā)達(dá)地區(qū)和需要扶植的行業(yè)(如農(nóng)業(yè))的發(fā)展，還是必要的。
商業(yè)銀行法制建設(shè)
商業(yè)銀行獨立經(jīng)營
獨立經(jīng)營是商業(yè)銀行在法律上定性的最重要內(nèi)容之一。在十年前，我國銀行業(yè)市場金融資產(chǎn)的90%以上是四家國有商業(yè)銀行經(jīng)營的。四家最大的國有商業(yè)銀行由國家100%所有和管理。在此情況下，《商業(yè)銀行法》規(guī)定商業(yè)銀行要“自擔(dān)風(fēng)險”、“自負(fù)盈虧”，并規(guī)定商業(yè)銀行以自己的全部財產(chǎn)對外承擔(dān)民事責(zé)任。如果銀行出現(xiàn)資不抵債或者其他原因?qū)е裸y行要倒閉時，國有銀行也會倒閉。
國有商業(yè)銀行正在改變成為股份制商業(yè)銀行。在市場上，股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、中外合資銀行，都一樣接受市場和公眾的監(jiān)督。規(guī)定國有商業(yè)銀行自擔(dān)風(fēng)險，這是我國國有商業(yè)銀行從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的一個重大變化，不僅是形式上從專業(yè)銀行轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)銀行，更重要的是從不能自擔(dān)風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)樽該?dān)風(fēng)險，從不會自負(fù)盈虧轉(zhuǎn)變?yōu)樽载?fù)盈虧。在此基礎(chǔ)上，國有商業(yè)銀行擁有了經(jīng)營自主權(quán)，不僅是政府擁有的一個金融機(jī)構(gòu)，還是金融市場上的一個獨立法人。
2003年修改后的《商業(yè)銀行法》第四條將“安全性”排在第一位，將“效益性”排到了第三位，這樣修改，符合商業(yè)銀行經(jīng)營發(fā)展規(guī)律。這個內(nèi)容雖然不是核心條款，但是，安全性第一作為商業(yè)銀行的經(jīng)營原則，而不再是將效益性作為第一原則，這是巨大的觀念轉(zhuǎn)變。如果不安全，就連銀行是否能夠繼續(xù)存在都有問題：安全與效益，孰本孰末，不言而喻。
存款人保護(hù)
盡管我國在文革期間對存款人的保護(hù)曾受到極“左”的影響而遭破壞，但是，我國《憲法》2004年前，都專門列明保護(hù)公民存款等財產(chǎn)權(quán)。在2004年修改《憲法》的時候，還特別規(guī)定了保護(hù)公民的“私有財產(chǎn)權(quán)”。國有商業(yè)銀行對存款人利益保護(hù)得較好。出現(xiàn)問題時，政府財政和中央銀行也會支持，如“債轉(zhuǎn)股”的支持措施，對四家國有商業(yè)銀行注資2700億元人民幣的措施，動用450億美元外匯儲備對中行和建行注資支持、150億美元外匯儲備對工行注資支持。這些支持措施的法律基礎(chǔ)就是保護(hù)存款人利益，這是我國《憲法》規(guī)定的，也是《商業(yè)銀行法》規(guī)定的，這是國有商業(yè)銀行的法律責(zé)任，也就是政府財政機(jī)關(guān)和央行的工作職責(zé)。
地方金融放權(quán)
在1986年的《銀行管理暫行條例》中，專業(yè)銀行需由國家設(shè)立，尚未允許地方設(shè)立銀行。其后不久，經(jīng)過國務(wù)院特批，招商銀行、深圳發(fā)展銀行、福建興業(yè)銀行、浦東發(fā)展銀行先后設(shè)立。在1995年《商業(yè)銀行法》頒布前，許多地方設(shè)立了城市合作銀行。1995年《商業(yè)銀行法》頒布時，在第十二條規(guī)定了放開地方金融權(quán)的內(nèi)容。我國發(fā)展最早和最快的城市，都最早設(shè)立股份制銀行，如招商銀行和深圳發(fā)展銀行，上海浦東發(fā)展銀行，廣東發(fā)展銀行。地方擁有金融權(quán)，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響很大。因為這些地方金融機(jī)構(gòu)在本地吸收儲蓄，貸款于本地項目，有利于地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)。這種金融分權(quán)的安排，有利于我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨于平衡，而減少地區(qū)之間差別。如今已經(jīng)有100多家的地方銀行成立，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了資金支持。
貸款等原則制度化
經(jīng)過十年的實踐，這部分有些內(nèi)容從文字表面上看與實踐效果看會有不同。例如，第四十三條禁止混業(yè)經(jīng)營看起來不符合國際銀行業(yè)發(fā)展潮流，也受到銀行業(yè)內(nèi)人士的反對。但是，從近十年國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)情況看，看法可能相反：在沒有放開混業(yè)經(jīng)營的情況下，還出現(xiàn)如此巨大的不良資產(chǎn)；如果在1995年放開混業(yè)經(jīng)營的話，國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)可能會更多。對禁止混業(yè)經(jīng)營的法律規(guī)定，不應(yīng)只看國外銀行和法律是怎樣的，我們就照搬他們的做法，而是要看我國的銀行經(jīng)營情況是怎樣的，來做法律規(guī)定。我國的《商業(yè)銀行法》的規(guī)定應(yīng)該符合我國國有商業(yè)銀行實際發(fā)展階段和管理人員素質(zhì)狀況。現(xiàn)在總結(jié)過去十年金融立法的經(jīng)驗，我們可以看到，在限制銀行經(jīng)營范圍極為嚴(yán)格的條件下，銀行的不良資產(chǎn)依然比較高。如果在十年前就放開混業(yè)經(jīng)營，銀行的不良資產(chǎn)是否會更高呢？答案幾乎是肯定的。因為我們還沒有這樣的金融環(huán)境和自律的文化，這些都需要時間和學(xué)習(xí)，更需要人才。
結(jié)算與擔(dān)保法律制度的完善
票據(jù)當(dāng)事人權(quán)利保護(hù)
票據(jù)法在歷史上是最古老的法律之一，但是在我國雖然早有票據(jù)結(jié)算制度，卻缺乏有關(guān)的法律制度。1995年全國人大常委會頒布1949年新中國建立以來的第一部《票據(jù)法》。《票據(jù)法》對票據(jù)當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)，采取了傳統(tǒng)的方法，如確認(rèn)票據(jù)的文義性、票據(jù)的無因性，確認(rèn)票據(jù)的后手權(quán)利優(yōu)于前手，確認(rèn)票據(jù)在司法中的證據(jù)作用。這些規(guī)定都是非常傳統(tǒng)的，也是經(jīng)過上百年國際票據(jù)結(jié)算制度實踐經(jīng)驗證明是有效的。
由于我國1995年前沒有票據(jù)法，當(dāng)事人的法律意識水平不高，信用程度也就低。要提高當(dāng)事人對票據(jù)的信用水平和對票據(jù)結(jié)算信用的信心，就先要有法可依，然后是嚴(yán)格執(zhí)行《票據(jù)法》，切實保護(hù)票據(jù)當(dāng)事人的權(quán)利。十年來票據(jù)法律制度建設(shè)已經(jīng)步入良性軌道。
維護(hù)結(jié)算秩序，保障經(jīng)濟(jì)安全
《票據(jù)法》對維護(hù)結(jié)算秩序，保障經(jīng)濟(jì)流通具有非常明顯的作用。如果沒有票據(jù)作為流通的媒介，市場就將退回到現(xiàn)金結(jié)算階段。那樣在大額交易和異地交易中，就將非常耗時，也不安全。這是不言自明的道理。但是，如果《票據(jù)法》不能很好地執(zhí)行，有了票據(jù)結(jié)算，也是非常不方便的，或者是不安全的。因為票據(jù)交易出現(xiàn)的案件，造成銀行的經(jīng)濟(jì)損失更大。前幾年發(fā)生的票據(jù)案件也證明了情況確實如此。
十年的執(zhí)法實踐表明，只有《票據(jù)法》并不能使結(jié)算秩序完善，也不能保障經(jīng)濟(jì)運行的安全。因為這需要一套完整的機(jī)制，而不僅是整個機(jī)制中的一部法律。例如，匯票是在跨省使用的，丟失票據(jù)在一個省的法院公示催告，其他省的債權(quán)人怎樣能看到外地法院的公告呢？再如匯票承兌前承兌銀行向出票銀行要求確認(rèn)的基礎(chǔ)是，出票銀行的工作人員不能與外部犯罪嫌疑人內(nèi)外勾結(jié)，否則就不再是票據(jù)法問題，而是刑事犯罪問題了。又如，票據(jù)流通是在全國大市場范圍內(nèi)進(jìn)行的，有時還有涉外票據(jù)參與國際流通。這就要求流通是在沒有“地方保護(hù)主義”、沒有地方政府干預(yù)等前提下才能順利進(jìn)行。但是，如果這些前提存在問題，票據(jù)流通的基礎(chǔ)環(huán)境出現(xiàn)問題，此時票據(jù)結(jié)算中出現(xiàn)法律糾紛，法院就很難簡單依照《票據(jù)法》的規(guī)定來處理。
解決票據(jù)結(jié)算安全的根本還在于法律制度運行的基礎(chǔ)環(huán)境。我將此稱為法律制度的生態(tài)環(huán)境。只有當(dāng)法律制度生態(tài)環(huán)境改善了，《票據(jù)法》的執(zhí)行情況才會有根本改善，票據(jù)詐騙的大要案才能少出現(xiàn)或不出現(xiàn)。
《擔(dān)保法》對土地和公益事業(yè)財產(chǎn)的保護(hù)
1995年頒布的《擔(dān)保法》十年來發(fā)揮了許多重要作用，我認(rèn)為其中最大的作用有兩項：一是對我國土地公有制的保護(hù)；二是對我國公益事業(yè)財產(chǎn)的保護(hù)。
我國擔(dān)保法律制度在土地保護(hù)方面發(fā)揮了較好的作用。我國實行土地公有制，法律不允許用土地所有權(quán)做抵押。這一規(guī)定保護(hù)了土地公有制，特別是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的保護(hù)起到了良好的作用。例如，對于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村土地，如果允許抵押從銀行貸款，當(dāng)貸款不能按期歸還時，這部分土地就將改變農(nóng)村集體所有制的狀態(tài)，但是也并不能就此成為國有土地，實際上就會成為銀行“單位的土地”。這樣情況如果不斷發(fā)生，城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地相當(dāng)大的部分就將改變集體所有制的性質(zhì)。
在對公益事業(yè)財產(chǎn)保護(hù)方面，《擔(dān)保法》第三十七條第(三)項規(guī)定“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施”不得抵押。這項規(guī)定對于公益事業(yè)單位財產(chǎn)保護(hù)和土地保護(hù)起到了非常重要的作用，同時，也限制了公益事業(yè)單位為了盲目擴(kuò)張而向銀行貸款。
《擔(dān)保法》的執(zhí)行
《擔(dān)保法》第三章第四節(jié)專門規(guī)定了“抵押權(quán)的實現(xiàn)”，共有六條。看起來這些規(guī)定已經(jīng)非常具體了，但是，在現(xiàn)實中遇到問題時，發(fā)現(xiàn)法律規(guī)定得還不夠具體。除了不具體外，有時還出現(xiàn)制度之間不配套的問題。例如，不動產(chǎn)抵押要先作價值評估，如果評估費用過高而增加貸款成本，評估制度就形同虛設(shè)。因此需要完善評估制度。再如，抵押權(quán)人在法院要求執(zhí)行抵押財產(chǎn)時，如果法院受到地方政府的干預(yù)，如考慮到職工就業(yè)和社會穩(wěn)定等因素，法院就難以依法執(zhí)行自己的判決。因此需要完善企業(yè)破產(chǎn)制度和社會保障制度。又如，權(quán)利質(zhì)押需要先有其他相關(guān)法律允許某些權(quán)利憑證質(zhì)押，如股票質(zhì)押，先要有《證券法》允許股票可以質(zhì)押。但是在1995年《擔(dān)保法》頒布時規(guī)定權(quán)利質(zhì)押，《證券法》還沒有頒布，證券質(zhì)押的實踐操作幾乎無法開展�？梢姺芍贫戎g的配合與銜接的重要性。
此外，法律的執(zhí)行還在于司法解釋。最高人民法院對《票據(jù)法》和《擔(dān)保法》這兩部法律分別作了司法解釋，內(nèi)容更加詳細(xì)具體，基本上可以解決兩部法律遇到的主要問題。高法的司法解釋，使這兩部法律在執(zhí)行中更加具體，更具有操作性，對于市場更具有適用性，同時對提高這兩部法律的執(zhí)法水平也起到了積極的促進(jìn)作用。在1995年全國人大及其常委會頒布的五部金融法律中，最高人民法院只對《票據(jù)法》和《擔(dān)保法》進(jìn)行過司法解釋，對其他三部法律都沒有作司法解釋。
后十年致力于改善金融生態(tài)
今后十年，我們需要有一個完整的金融法制發(fā)展戰(zhàn)略，需要對未來有一個展望。在2015年時，許多重大的制度變化必然發(fā)生，況且有些情況已經(jīng)在悄然發(fā)生了。以下我談?wù)劷窈蠼鹑诜芍贫冉ㄔO(shè)中的幾個主要問題。
幣值問題也是法律問題
保持人民幣幣值穩(wěn)定，已經(jīng)寫入《中國人民銀行法》，因此幣值調(diào)整過程也是法律程序。在過去的十年，中國人民銀行對貨幣政策目標(biāo)中的“穩(wěn)定”沒有進(jìn)行解釋，給人們的感覺好像只是單向的“穩(wěn)定”，即保持人民幣幣值穩(wěn)定的解釋，主要是只防止人民幣貶值的“穩(wěn)定”，只是防止通貨膨脹的“穩(wěn)定”，而不包括防止貨幣升值的“穩(wěn)定”。
今后十年我國中央銀行的貨幣政策目標(biāo)關(guān)于幣值穩(wěn)定的解釋是什么？是單向的，還是雙向的？我認(rèn)為應(yīng)該是雙向的，不但應(yīng)防止貶值，還要防止升值。
人民幣幣值隨著我國生產(chǎn)總值的增加、隨著我國外貿(mào)進(jìn)出口額占世界貿(mào)易總額比例的增加、隨著外資進(jìn)入我國市場數(shù)額的增加、隨著我國外匯儲備的增加，必然會發(fā)生變化，而且人民幣價值變化的影響因素中，來自外部的影響增大。在外部壓力之下，人民幣升值與否，需要我國中央銀行更多地與外國磋商與溝通，達(dá)成共識和諒解，在此基礎(chǔ)上再根據(jù)我國市場情況而定。此前，人民幣價值問題主要是國內(nèi)的問題。
與此相關(guān)聯(lián)的問題還有，人民幣逐步可自由兌換的問題。對此，我國在法律制度上還沒有準(zhǔn)備，原來的外匯管理制度和辦法將越來越不適應(yīng)未來的局面。所以，這個問題將成為中國人民銀行在法律制度建設(shè)方面的重點之一。
完善信用機(jī)制
改善金融法律制度生態(tài)。我國金融業(yè)發(fā)展得很快，外資金融機(jī)構(gòu)也迅速進(jìn)入我國市場，但是，我國的金融生態(tài)環(huán)境不適應(yīng)金融業(yè)的發(fā)展，如不迅速加以改善，如此不盡如人意的金融生態(tài)環(huán)境還會阻礙我國金融業(yè)的良性發(fā)展。金融生態(tài)環(huán)境不是天生的，而是在金融市場發(fā)展與制度建設(shè)過程中逐步形成的。比如，需要建立和完善商業(yè)銀行個人客戶信用記錄與銀行客戶信用評級制度等。
完善央行與財政的關(guān)系
完善中央銀行再貸款及處理的制度建設(shè)。我國在法律制度方面必須面對中國人民銀行上萬億元人民幣再貸款如何處理的問題。但是，現(xiàn)在我國還沒有完善與此相關(guān)的法律規(guī)定。對數(shù)額如此巨大的公共產(chǎn)品，是否應(yīng)該在全國人大或人大常委會備案，或與人大常委會財經(jīng)委員會溝通？在處理機(jī)制上，這部分資產(chǎn)屬于中國人民銀行的金融資產(chǎn)，還是屬于財政資產(chǎn)，也需要在法律制度上明確。如果屬于中國人民銀行的金融資產(chǎn)的話，這部分金融資產(chǎn)是否應(yīng)該在制度設(shè)計上獨立于財政部門呢？如果不能獨立，這部分資產(chǎn)就不應(yīng)落在中國人民銀行的賬上。
假如，在未來十年中，中國人民銀行如果發(fā)生嚴(yán)重虧損，是否可以不經(jīng)過立法機(jī)關(guān)備案，就直接動用財政來彌補(bǔ)？是否需要在制度設(shè)計上由立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)共同分擔(dān)風(fēng)險？這需要認(rèn)真研究，設(shè)計適當(dāng)?shù)闹贫瘸绦颉?/p>
完善法律銜接
全國人大常委會制定的金融法律與政府頒布的金融法規(guī)，相互之間要銜接，盡量避免和減少下位法違反上位法的情況。過去十年中，出現(xiàn)過一些下位法違反上位法的現(xiàn)象。主要是因為金融法律頒布之后不容易及時修改，而金融市場發(fā)展變化較大，法律經(jīng)常顯出與現(xiàn)實情況不適應(yīng)的情況。在此情況下，由于不能立即修改法律，也難以通過立法解釋和司法解釋。所以，就出現(xiàn)了行政主管部門制定暫行規(guī)定、變更原來的法律的情形。由于這些行政性的暫行規(guī)定靈活適時，基層企業(yè)單位自然愿意執(zhí)行。
這樣就容易出現(xiàn)形式上不適宜的法律，客觀上又順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象，或者用法律語言來表示就是，雖然“程序不公正”但“實質(zhì)公正”的現(xiàn)象。
這樣做，在轉(zhuǎn)型社會中，從短期來看有積極效果。但是從長期發(fā)展來看，對于我國法律制度建設(shè)，還是弊大于利的。這樣做的負(fù)面效果是，人們?nèi)菀住霸跊]有車的情況下闖紅燈”，時間長了，容易使人養(yǎng)成僥幸心理，將來總會有一天“在闖紅燈時”出事故。
完善執(zhí)法環(huán)節(jié)
在過去十年中，“有法不依”現(xiàn)象還在不同程度上存在著。同金融立法相比，金融執(zhí)法困難更多。在銀行界曾經(jīng)流傳著一種說法，90%的銀行貸款案件銀行可以勝訴，但是只有50%的案件可以執(zhí)行，只有10%的執(zhí)行結(jié)果可以拿回錢來。這種說法雖然很不準(zhǔn)確，但是，還是表達(dá)了一種對金融案件嚴(yán)格執(zhí)法的憂慮。
金融執(zhí)法效果不盡如人意的主要原因，從地方經(jīng)濟(jì)方面來看，主要是銀行承擔(dān)了支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政成本，這種成本的承擔(dān)也有部分地方政府鼓勵的因素。這就增加了法院執(zhí)法的難度。今后，相信地方政府干預(yù)的因素會越來越少，商業(yè)銀行也因為逐漸上市和加強(qiáng)監(jiān)管，貸款審查程序更加嚴(yán)格，金融案件基數(shù)減少，金融執(zhí)法效果基礎(chǔ)改變，加之法院執(zhí)法水平的提高，執(zhí)法效果也一定會好起來。
加強(qiáng)法律解釋
法律要操作執(zhí)行，必須對法律的關(guān)鍵術(shù)語進(jìn)行解釋，法律執(zhí)行的關(guān)鍵界線要清晰。司法解釋是隨著執(zhí)法和司法經(jīng)驗的積累，并由法官和法學(xué)家從立法和司法實踐中逐漸總結(jié)形成的。這種總結(jié)還是一種長期堅持不斷的工作，從而使得司法解釋具有連續(xù)性和穩(wěn)定性。成文法如果沒有這樣的司法解釋系統(tǒng)和運行機(jī)制，法律執(zhí)行就會帶有隨意性、不透明性和不信任性。
我國的立法和司法機(jī)關(guān)，在過去十年中對《中國人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》沒有作過任何法律解釋。無論是立法解釋，還是司法解釋，都沒有。
一般而言，一部法律要執(zhí)行，就不可能沒有法律的解釋。一旦出現(xiàn)了一部法律執(zhí)行了十年而沒有任何解釋，我看只能有兩個原因：一是法律制定得完美無缺，在執(zhí)行過程中沒有遇到任何問題，所以，不需要任何法律解釋。這種原因在理論上可能出現(xiàn)，但在實際工作中不可能如此，因為至今我們還沒有制定出完美無缺的法律，也從未遇到執(zhí)法中沒有具體技術(shù)問題的情況。所以，法律還是需要解釋。
由此推導(dǎo)出第二個原因是，雖然法律制定得不完備，但是被束之高閣，敬而不用，或敬而少用。于是，也可能出現(xiàn)不需要解釋的情況。
妥善對待公共權(quán)利
妥善處理公共權(quán)利。在安排巨額資金增加國有商業(yè)銀行資本時，涉及到巨額國有資產(chǎn)安排的公共權(quán)利，應(yīng)該有一套制度來規(guī)范。這些內(nèi)容在《中國人民銀行法》中雖有原則性規(guī)定，但是，規(guī)定得不夠具體，在司法中缺乏解釋，在其他法律中也缺乏規(guī)定。此項影響較大的公共權(quán)利的使用呈現(xiàn)出“無法可依”的情況。
過去十年來，中國人民銀行對公共資產(chǎn)的安排出現(xiàn)了介于“金融化”和“財政化”之間的模糊現(xiàn)象。雖然在現(xiàn)階段適當(dāng)保持中國人民銀行與財政部門間的靈活關(guān)系是必要的，但是，從長遠(yuǎn)來看，也應(yīng)該將這種關(guān)系逐步程序化。否則，金融風(fēng)險不僅來自于商業(yè)銀行的呆賬，也可能來自中央銀行過度的再貸款。
我并不反對央行在特殊情況下，不得不采用再貸款方法處置金融風(fēng)險，援助農(nóng)業(yè)貸款項目，以及幫助證券公司減少風(fēng)險。除此以外，央行還不得不使用外匯儲備，增加國有商業(yè)銀行資本，如450億美元外匯儲備注入中國銀行和中國建設(shè)銀行，150億美元外匯儲備注入中國工商銀行等。這幾筆注冊資本的增加，總額共計4960多億元人民幣。國有商業(yè)銀行的注冊資本由誰來投資？這些都是必須做的制度安排，但是，這些金額數(shù)字很大，做的次數(shù)多了，就涉及到金融領(lǐng)域的基本公共政策和制度問題了。但是，目前在我國的法律上還沒有明確規(guī)定。今后十年如果繼續(xù)如此，不考慮進(jìn)行制度建設(shè)，就會出現(xiàn)中央銀行資產(chǎn)被當(dāng)作財政化資金來處理的情況。最后的結(jié)果，將是影響貨幣政策的執(zhí)行。我國經(jīng)濟(jì)處于發(fā)展階段，采取這樣的措施出于不得已，也可以理解。但是，一些金融法律已頒布十年了，而且在2003年部分金融法律還做過修改，但是這個公共權(quán)利的基本問題似乎沒有人關(guān)注，也沒有人提出任何疑問，所以這個問題依然沒有解決。
今后十年、二十年的主要任務(wù)，應(yīng)該是著力于完善金融生態(tài)。金融如同有生命的植物，需要適當(dāng)?shù)年柟狻⑺�、空氣、溫度和土壤才能生存和生長。植物的生態(tài)環(huán)境越好，植物就生長得越好。反之亦然。金融法律要執(zhí)行得好，需要適當(dāng)?shù)姆芍贫壬鷳B(tài)環(huán)境。制度生態(tài)環(huán)境越好，執(zhí)法的效果也就會越好。反之亦然。
在我國，金融法律制度生態(tài)環(huán)境構(gòu)成的主要因素有四項：一是對成文法律詳細(xì)解釋系統(tǒng)；二是與法院執(zhí)法機(jī)制相配合的行政輔助系統(tǒng)；三是涉及金融及商業(yè)類案件的司法獨立；四是涉及金融及商業(yè)類法院判決書逐步對社會公開。這四項金融法律制度生態(tài)的完善，將促進(jìn)金融法律執(zhí)法改善：增加金融司法案件審判的穩(wěn)定性，減少隨意性；使司法程序增加透明度，減少內(nèi)部性；使當(dāng)事人增強(qiáng)預(yù)期性，減少盲目性；增加金融執(zhí)法公信性，減少憂慮性。
從1995年至今，五部金融法律頒布已整十年。前十年的金融法制建設(shè)已打下良好基礎(chǔ)。今后十年、二十年乃至更長的時間內(nèi)，需要我們努力工作，同時總結(jié)地方經(jīng)驗和基層操作智慧，完善金融法律制度建設(shè)，營造我國金融法律制度生態(tài)的綠洲。
本文作者現(xiàn)任北京大學(xué)副校長，教授，金融法研究中心主任，曾任《中國人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》起草小組顧問。
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