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專家認為，現(xiàn)在的行政型審計體制，在獨立性上有明顯的弊端
見習記者 孫汝祥
對6月28日刮起的“審計風暴”，人們議論紛紛。有人驚詫審計出來的問題之多之大；有人慨嘆“審計難，處理更難”；有人譴責“屢犯屢審，屢審屢犯”；有人贊賞審計的大膽
和透明；也有人嘆息審計的無力和無奈。
半個月過去了，如何理性地分析和討論中國國家審計體制，中國經(jīng)濟時報記者近日采訪了數(shù)位審計方面的專家學者，就中國現(xiàn)行的國家審計體制運行情況、有無改革必要以及如果要改，該怎么改等問題進行了探討。
如何看待現(xiàn)行國家審計體制？
學界傳統(tǒng)觀點認為，目前國際上主要有四種國家審計體制(模式)：立法型(議會型)、司法型、獨立型和行政型。高級審計師、中國人民大學博士陳宋生在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時表示，目前在世界上采用行政型體制的國家比較少，而議會型(立法型)最多。采用議會型、司法型和獨立型的占80%以上。以前，瑞典被作為行政型國家審計的成功代表，但在2004年7月1日審計體制改革以后，瑞典現(xiàn)行的國家審計體制已不是純粹意義上的行政型體制了。“據(jù)我了解，現(xiàn)在在世界上比較成功的，能夠比較好地發(fā)揮作用的行政型審計體制，尚未發(fā)現(xiàn)。”陳宋生說。
而我國目前實行的正是行政型審計體制。
清華大學會計研究所教授郝振平認為，現(xiàn)行體制的好處在于它建立的時候比較迅速，很快就能開展工作。而且審計所需的人力、物力資源都在國務院的掌控之內(nèi)，國務院能支持審計工作很快展開。但他同時表示，這種體制在審計獨立性上有明顯的弊端。“這是政府內(nèi)部審計監(jiān)督，而不是真正意義上的、獨立的外部審計。”郝振平對中國經(jīng)濟時報記者說。
陳宋生說：“這種體制決定了審計機關(guān)的地位是不可能超越它的審計對象的。它們本身是平級單位，這種平級使審計機關(guān)很難發(fā)揮它的作用。這不是靠提高審計人員的素質(zhì)就能解決的。”但對于現(xiàn)行體制的運行狀況，他認為“目前還可以”。
對體制運行情況的評價，中國人民大學商學院教授宋常與陳宋生的觀點相似。“目前這種體制基本上符合我們國家的現(xiàn)行狀況”，他表示：“從現(xiàn)行的實踐來看，也是不錯的。”
審計署審計科研所副所長、中國審計學會副秘書長崔振龍認為，現(xiàn)有體制有它的優(yōu)點。一方面，方便服務于政府中心工作。另一方面，對發(fā)揮審計的建設作用也有積極意義。在政府領(lǐng)導下，審計提出的改進建議更容易落實。
審計體制改革：有必要嗎？
宋常認為，不能排除新體制探索的必要性，可以在理論上作大量的分析和論證，也可以在特定地區(qū)、特定行業(yè)進行某些探索性的試點。“但目前要把現(xiàn)行體制推倒重來，恐怕不太合適，因為它不利于審計工作的正常開展，也不利整個經(jīng)濟監(jiān)督體制的正常運行。”宋常說，“從目前看，改變現(xiàn)狀的可能性不大，因為目前現(xiàn)行體制運行還可以，還是不錯的。”
崔振龍強調(diào)，決定誰來領(lǐng)導審計要考慮預算管理體制問題。如果預算管理體制把審計作為一個必要環(huán)節(jié)，立法機構(gòu)又在預算管理中確確實實發(fā)揮作用，那么審計為立法機構(gòu)服務可能是比較好的。但問題是目前的預算管理體制并不如此。他主張，立法機構(gòu)和政府在預算管理中誰發(fā)揮的作用大誰就應該領(lǐng)導審計。對預算管理，現(xiàn)實中政府發(fā)揮的作用比人大更重要，那么審計應該服務于政府，這是問題的核心所在。
改革方向之一：
垂直管理、司法型、一府三院？
此前曾有人主張對審計部門實行垂直管理。對此，陳宋生表示“不太贊成”。因為按照受托經(jīng)濟責任理論，一級財政就是一級審計。與此相似，崔振龍也“不主張這樣”，理由是審計主要是為預算管理服務的，如果都垂直了，那就很難為地方預算服務。“另外，如果把地方政府各個職能部門都垂直了，我們還要地方政府干什么？”崔振龍?zhí)嵝眩创@一問題要有前瞻的眼光。今年5月初，國家審計署審計長李金華表示，中國暫不會實施審計系統(tǒng)的垂直管理。
陳宋生主張在目前大的政治體制框架下對國家審計體制做一些改進。比如提高審計長的規(guī)格，把審計長的任期和部長的任期錯開，或者延長審計長的任期。陳宋生還強調(diào)，審計獨立于政府，這是國際潮流和趨勢。不過在中國要實現(xiàn)這一目標現(xiàn)在還太難，各方面的基礎(chǔ)條件還不具備。“就目前來說，審計體制和目前的民主氣候、政治氛圍以及經(jīng)濟發(fā)展還是能夠適應的，未來的趨勢則是和國際接軌。”陳宋生說。
宋常認為，司法型審計體制雖然有利于提高審計處理的權(quán)威，盡管人們也希望賦予審計更大的權(quán)威，希望它有一定的處理權(quán)，查出問題能處理問題，但是，現(xiàn)在處理問題的部門比較多，只要在各自職責范圍能保持有效的溝通、配合，處理難也不應該成為一個問題。如果把中國國家審計體制建成司法型，雖然增加了審計部門的權(quán)威，但也加重了審計部門的負擔。
關(guān)于“一府三院”模式，宋常說，我們現(xiàn)行的法律法規(guī)已經(jīng)賦予了審計機關(guān)的相對獨立性，問題關(guān)鍵在于能否把獨立性落實到實處，或者說如何能夠確保審計機關(guān)審計人員在行使審計監(jiān)督時的獨立性。這一方面取決于審計工作本身的質(zhì)量必須過硬，結(jié)論必須客觀公正，另一方面取決于有關(guān)部門了解、支持、配合審計工作。
改革方向之二：立法型？
崔振龍表示，把審計放在立法機構(gòu)之下有它的積極意義，但要有以下兩個前提：第一，等我國的經(jīng)濟成分發(fā)生變化以后，沒有那么多的國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行，審計就可能主要是監(jiān)督財政預算，而在預算管理過程中立法機構(gòu)發(fā)揮的作用更重要。在這種情況下審計體制有必要向立法型過渡。第二，立法機構(gòu)對政府，特別是對政府財政預算管得更細、更全面，立法機構(gòu)在預算管理中的作用更大。
對于目前討論較多的“人大隸屬論”，蘭州商學院教授楊肅昌表示“不敢完全茍同”。他認為，從我國國情出發(fā)，應該認識到政府(特別是中央政府)在國家經(jīng)濟管理中擁有比較集中和更多的權(quán)限，維護經(jīng)濟秩序和加強經(jīng)濟監(jiān)管的任務還比較重。最初設立國家審計的主要目的就是為了加強政府經(jīng)濟監(jiān)管，現(xiàn)在基本情況依然如此。中央領(lǐng)導同志也多次指出，審計工作十分重要，是政府監(jiān)管工作的重要組成部分。所以審計體制改革就不能不考慮到這點，不能削弱政府的經(jīng)濟監(jiān)管效力。否則，改革就可能使政府失去了曾經(jīng)直接擁有的審計監(jiān)督資源，其經(jīng)濟監(jiān)管工作必然會受到大的沖擊。而政府為恢復和繼續(xù)保持經(jīng)濟監(jiān)管力度就必然會投入更多的人財物來重新構(gòu)建其監(jiān)管體系，這勢必會給國家增加更大的負擔。另外，這種改革是對現(xiàn)行審計在機構(gòu)組織和隸屬關(guān)系上所做的大調(diào)整，影響大，涉及面廣，難免會對現(xiàn)行審計工作造成大的沖擊。
改革方向之三：雙軌制？
楊肅昌認為，為強化人大預算監(jiān)督和獨立的審計監(jiān)督，同時又繼續(xù)保留和發(fā)揚現(xiàn)行行政型體制下審計監(jiān)督在維護政府經(jīng)濟監(jiān)管職能中的優(yōu)勢和作用，應建立“雙軌制”審計體制，即在人大和政府系統(tǒng)分別建立履行不同審計職責的審計組織。隸屬于人大的審計組織主要對負責預算編制、執(zhí)行和管理的政府和財政部門以及具體用款的預算單位進行監(jiān)督，目的是為了確保預算執(zhí)行上的真實性、合法性和效益性，工作直接向人大報告；審計費用直接納入人大機關(guān)預算之內(nèi)；審計長由人大常委會直接任命。
而隸屬于國務院的審計組織仍同目前“審計署”的性質(zhì)一樣，是屬于政府系統(tǒng)的一個專門從事“內(nèi)部審計”工作的行政職能部門，即國務院及縣級以上地方政府中的原審計機關(guān)繼續(xù)保留，主要對政府和政府首長所管理的下屬部門和企事業(yè)單位進行審計監(jiān)督，執(zhí)行以政府監(jiān)管工作為中心的各項審計監(jiān)督任務。
楊肅昌表示，“雙軌制”模式的特色和優(yōu)勢在于：一是有利于克服現(xiàn)行預算審計監(jiān)督中所存在的體制弊端，使預算審計保持與政府的必要獨立性。二是可基本保留和發(fā)揚現(xiàn)行審計體制優(yōu)勢，并不會對政府經(jīng)濟監(jiān)管效力產(chǎn)生大的影響。三是沒有對現(xiàn)行審計機關(guān)做大的機構(gòu)改革和隸屬關(guān)系調(diào)整，這就既不會對現(xiàn)行審計工作造成大的沖擊，也不會使國家有大的人財物的投入，改革成本相對不大。四是改革采取的是漸進方式，是在人大預算監(jiān)督逐漸加強的過程中完成的，實現(xiàn)途徑比較穩(wěn)妥和有序。
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