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編者按
這個夏天，大雨與酷暑、旱與澇在大地上南北呼應。惡魔還是甘露——人們也再次發問。水利工程也許是人類最早建立的公共產品之一，但公共產品提供的制度背景卻困擾著一代代人。
2005年6月28日，國家審計署公布了針對2004年度全國水利建設資金進行的專項審計報告，揭示了水利管理現實問題，更點出了體制困惑。本報記者試圖沿著這份審計報告走得盡量遠些，把審計報告背后的真相拉得盡量近些。
本報記者 田毅 葉桐 特約記者 季譚 發自湖北 安徽 北京
安徽審計廳的調查表明，存在著一些水利系統的共性問題：投資計劃和資金撥付管理方面、項目招投標、工程價款、監理、合同管理以及征地拆遷補償費等方面的問題
國家審計署日前在審計報告中披露，“2004年，審計和調查水利部及長江水利委員會等7個流域機構和湖南、湖北等15個省(區、市)水利建設資金管理使用情況”，發現“部分項目建設效果較差，違規占地等侵害農民利益的問題比較突出。
本報調查組近日分頭奔赴湖北、安徽等地，實地調查了審計報告中提到的有關水利基建項目。
無償出工
陳如明最近越發苦惱了。
“現在我壓力很大，上級領導覺得我辦事不力才有村民告狀，事實上這兩年機械化施工多了，農民出工的數量并不算多。”陳如明是河南省固始縣往流鎮陳族村村支書，7月5日，他對記者這樣說。
陳如明現在的壓力來自國家審計署。6月28日的審計報告，審計署發布報告稱，“淮河干流陳族灣大港口圩區治理工程概算總投資2.13億元，中央與省級資金全部到位，而市縣配套的1070萬元全部讓農民無償出工抵頂。”而陳族村就在陳族灣大港口圩區內。
1999年11月底，水利部淮河水利委員會批準了這個工程。2003年5月工程竣工。據介紹，工程拓寬了該河段的行洪通道，也提高了圩區防洪除澇能力。
至于農民具體的出工情況，往流鎮政府幾位干部都說具體數字不清楚。
陳族村現有600多戶人家。一位村民證實，2000年至2003年期間，陳族村的農民確實出了工。當地規定，一個勞力一年要出15個工，不少人出工數量已超出這個標準。
在附近的往流鎮羅圩村村民司義江當年忙著在外做生意，沒參加“義務勞動”，不過他說自己也“按規定交了錢”。老百姓把這筆錢叫“河工錢”，就是以錢抵工。
談到有無報酬，陳族村一位農民說，“從來出工都沒有給過報酬，都是義務勞動。大家以為出工是天經地義的，沒想過還有什么報酬！”
據記者了解，這里的水利工程任務是由縣市層層分解到鄉鎮、村、村民組直至農戶，有勞力的出勞力，否則以錢來抵工。具體數目由各村小組決定，出的錢一般均分給各個出工的人。
“讓農民無償出工抵頂，在全國不少地方——尤其是信陽這樣比較貧困、地方財政比較困難的地方——也是沒辦法的。”河南信陽市一位不愿具名的官員對記者說。審計署報告則明確指出，全國水利建設資金使用中，違規征地、拖欠工程款和農民征地補償款問題嚴重。審計抽查186個項目，有25個項目違規征地28.7萬畝，有9個項目拖欠征地補償款和農民工工資3.71億元。一些工程向農民支付的土地補償、安置補助、地上附著物和青苗補償費用等，明顯低于規定的標準。
事實上，勞動積累工和義務工這“兩工”在農村是相當重要的一支建設力量，記者查詢到，上世紀90年代后，眾多省份強化了水利地方配套資金的收取，“以勞(動力)折資”、“以物(資)折資”、“減免(費用、如土地復墾、青苗賠償、電力增容)折資”成為三類主要的非貨幣投入方式，而“兩工”即是“以勞(動力)折資”。
不過隨著各省稅費改革和減免農業稅，“兩工”消失了，那種靠政府層層下達任務、組織發動、農民投勞投資與國家適當補助的狀態沒有了。
“被迫滯留資金”？
在審計署報告中被點名的水利項目——還有安徽懷洪新河續建工程。
審計署報告的口吻很硬朗：黃河下游治理、懷洪新河續建工程等10個水利項目共結存閑置中央水利建設資金24億元，部分資金閑置長達5年，投資效益難以發揮。截至2003年底，水利部及7個流域機構滯留資金13.85億元，15個省級水利機構滯留資金22億元，兩項合計占當年水利建設資金總額的11%。
“我們懷洪新河管理局這邊并沒有閑置結存中央水利建設資金一說，所說的屬于我們結存的資金，應是指去年剩余的2780萬元。這部分資金我們已經報到水利部淮河水利委員會，聽說淮委也已報到國家發改委。”6月30日，懷洪新河河道管理局工程科科長高乃林告訴記者，“沒有花完的資金應該由發改委根據實際情況再批復到我們別的工程項目上，我們自己是沒有權力進行支配。”
水利部規劃計劃司副司長王愛國在回應審計報告時也表示，滯留的13.85億元都有明確的建設項目，因為按程序還沒審批完，導致未按計劃撥付。“但所有資金目前均在賬戶上，沒有挪用或改變用途。”
而據記者了解，在整個懷洪新河續建的三段工程，即安徽段、江蘇段、省界段中，總共結存資金8000多萬元。而該工程安徽段總投資14.6億元，其中中央投資11.1億元，省配套資金3.5億元(含地市縣自籌)。
安徽省審計廳一位官員向記者解釋說，“審計報告提到的水利滯留資金都是講的中央執行預算情況，并不是安徽省的事情。”
水利工程一般投資量大、工期長，年度投資力度受國家經濟、產業政策等影響很大。一般地，大水年份投資多，平常年份投資小。
記者調查顯示，懷洪新河安徽段工程1992年至1995年土方工程施工期間，年度年均投資計劃1.2億元，而1998年卻一次下達4.6億元，且因為建筑物施工均在河道上，有固定的階段目標和合理工期，年度投資難以完成，由此“不得不滯留”。
對于國家基建項目進行的程序，安徽省水利廳水政處副處長、原懷洪新河河道管理局副局長朱慶敏向記者介紹說，首先要向國家發改委申報項目，被審批后，將項目5到10年的規劃概算資金分期分批報到各省水利廳，然后撥到廳內財務處。財務處統一使用這些資金，同時廳里的計劃處會根據工程的概算計劃，再分期分批根據工程進度撥付。
但現實的尷尬是一方面資金閑置，另一方面又存在工程管理經費不足。
今年6月9日，水利部建設與管理司副司長祖雷鳴來皖考察，對懷洪新河維修養護經費不足的問題很關心，并說將積極向有關部門反映。
“經費不足主要是指維護資金不足，這一般要由地方籌集。對于閑置基建項目的資金，建設單位只有上報后才可能轉為它用，但不一定就會用到維護資金缺口上去。”朱慶敏解釋道。
“因為各種原因，財政部門和計劃部門有時將幾個億的投入款項拖到下半年，中央資金到了省一級后，可能又會滯留，有時干脆就以活期存款方式存入銀行，幾個億的存款即使存上3個月也是一筆不小的收入。”那位審計專家對記者說。
7月1日，國家發改委針對審計報告向媒體表示，國債項目計劃每年要在3月份全國人大批準以后才能下達，所以每年都會有一部分投資結轉下年。
“因為水利工程一般是在大江大河上建造，所以只能等夏季汛期結束后，在冬春建設，這樣上半年的國家水利投資就完成不了。”安徽水利廳的官員也是一肚子苦水。
安徽案例
在2003年~2007年，安徽省境內的治淮項目投資將占國家治淮總投入的一半，即200億元。
2004年上半年，安徽省審計廳對蚌埠、六安、阜陽、淮南、淮北、亳州、滁州、宿州、合肥9市概算總投資42億元的55個治淮項目及資金開展了審計調查。
安徽審計廳的調查表明，存在著一些共性問題，主要有：投資計劃和資金撥付管理方面、項目招投標、工程價款、監理、合同管理以及征地拆遷補償費等方面的問題。
在投資計劃和資金撥付及管理上，少數項目投資計劃下達與資金撥付及工程建設脫節。比如，某個縣的災后重建項目，計劃工期要求2004年3月完工，而第一次投資計劃于2004年元月中旬下達，資金于2004年4月才到位。該項目先是由施工單位墊資，后又借用其他項目建設資金，因此截至2004年3月水下工程尚未完工。
相反的，卻有另外一些項目建設資金閑置，不能及時發揮投資效益。如某市的4個湖洼地治理項目初步設計尚未被批復，計劃卻已經下達了1900萬元。
而在項目招投標方面，審計顯示，治淮項目的勘察、設計絕大部分沒有按照水利部第14號令《水利工程建設項目招標投標管理規定》的要求，實行公開招投標。而一些招標代理費則超標。
一些項目的勘察、設計深度不夠，設計收費超標。比如有一個水利建設項目沒有進行地質勘探，而是參照了附近某水利項目的地質情況，結果實際地質情況差別比較大，嚴重影響了工期。
此外，個別地方還有截留、滯發征地拆遷補償費的情況。如一項目2003年6月通車運行，而2005年3月才將概算里的補償費撥付給地方政府，在此之前，地方政府只好以征收的農業稅發放青苗補償費。
有的項目建管費超標，手機、攝像機、筆記本電腦等固定資產管理松散，抽調人員費用不實也是存在的。
而有關審計資料也指出，“由于資金原因，所有項目的土地征用規費沒有繳納，均未辦理正式的征用手續。”
隱瞞截留水利資金手法種種
“有的地方水利配套資金是‘釣魚’的，地方上滿口答應，至于能不能配上那是后話，先把國家的錢爭取過來再說。地方配套資金所缺部分有個別是通過做大預算盤子、偷工減料等方法彌補。”一位地方干部這樣解釋配套資金。
安徽省對治淮資金在審計時也發現，除已經完工的懷洪新河和3個未下達地方配套投資計劃的項目外，其余51個治淮項目地方配套資金僅到位24%，其中41個項目配套資金分文未到。還有少數項目多頭開戶，沒有實行專戶存儲。
安徽省審計廳一位官員分析說：絕大多數水利項目是必需的，但縣市這一級財力太困難。“工資發放都不能及時到位，哪里有錢來出配套資金呢？而對于挪用專項資金所造成的后果，他們也都非常的清楚，有時候就是沒有辦法。”
記者對比了1999年和2004年審計署兩次對水利資金審計的情況，配套資金問題都很顯著。
目前的水利資金來源主要有政府預算資金、預算外資金、銀行貸款、社會集資等。由上而下，越是基層，越偏向于預算外資金、銀行貸款和集資。
資金來源有兩個，一是財政安排的水利基本建設支出、水利事業費；二是中央及地方各級政府建立的水利建設基金。
記者了解到，中央水利建設基金的來源是從車輛購置附加費、市話初裝費等中央政府性基金中提取3%；而地方水利建設基金的來源主要是從養路費、市場管理費、征地管理費等地方性政府基金中提取3%，各省具體辦法不一。
江蘇水利廳財審處張古軍向記者介紹說，江蘇省“九五”期間水利建設投入達180億元，其中中央投資45億元占25%，省投資62億元占35%，市縣投資73億元占40%(含各種集資款，未含農民投勞折資)。
“水利資金來源層次多，結構復雜。而且來源不穩定，隨意性大。部分水利資金來源依據不充分，存在糾紛，主要是一些地方出臺的集資辦法。加上投資體制不健全，造成資金互相擠占。”張古軍說。
記者還了解到，截留水利專項資金一般的做法是，將收到的水利資金長期掛賬記入往來科目，如“其他應付款”、“暫存款”，不再收入賬戶反映；還有的干脆不入賬或計入過渡賬戶，設立“小金庫”，如有項目的“水利事業決算表”中，“資金結轉”年年增加，而且不反映在“銀行存款”而計入“其他”，則成了“銀行已支取而未報數”；還有的直接抵扣各項開支。
“至于擠占挪用水利專項資金的主要用途是平衡本級財政預算、彌補單位經費不足、發放職工工資和補助、接待費、甚至還有直接購建辦公樓、宿舍和購買小汽車等。部分困難縣鄉往往將預算內資金和單位收取的水費捆在一起統籌，造成‘合法’擠占資金。”湖北省一位審計官員對記者說。
駐水利部紀檢組曾經在一份報告中指出，騙取水利資金作案手段主要有三種：虛列工程項目、虛報工程量和虛報工程單價。
水利資金巨大，侵吞利息往往需要進行技術處理。記者了解到，有單位甚至將存款利息分成兩部分，一部分是將按活期存款計算的利息返回給原本金賬戶，另一部分將定期存款與活期存款利息的差額返還給“小金庫”。這樣不但水利資金沒有減少，而且活期利息也沒有減少。
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