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來源： 審計署南京辦
【摘要】政府采購作為我國政府財政支出的一種重要手段正得到越來越快的發展。由于政府采購在國內仍處于摸索階段，在實際的運行過程中仍存在不少的問題，如何通過審計監督手段來規范政府采購就成為一個很現實的問題。文章在對我國政府采購現狀及主要問題描述的基礎上，對政府采購的審計對象與內容以及審計的方式進行了探討。
【關鍵詞】政府采購 審計 監督
一、政府采購的概念
關于政府采購的定義，目前國際上還沒有統一的認識。
1979年關稅與貿易總協定制定的《政府采購協議》對政府采購的定義為：成員國的中央政府、次中央政府采購、租賃貨物、服務、工程，以及對公共設施的購買營造。
而在黃恒學老師主編的《公共經濟學》一書中，對政府采購的定義為：政府采購，乃是一國政府及其政府機構或其它直接或間接受政府控制的企事業單位，為實現其政府職能和公共利益，使用公共資金獲得貨物、工程或服務的行為。該定義認為政府采購的實質是將財政支出管理與市場競爭機制有機結合起來，利用商業管理方法來管理政府公共支出的一種基本手段。《中華人民共和國政府采購法》（下面簡稱《政府采購法》）對政府采購的定義是：政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。雖然在政府采購定義的認識上目前還存在一些歧異，但關于政府采購的目標、原則及特點基本是一致的。由于審計監督是依法進行的，本文下面所稱的政府審計均以《政府采購法》中的定義為準。
二、我國政府采購的現狀及存在的主要問題
我國的政府采購試點工作開始于1995年。1995年上海市財政局首先開始進行采購試點，取得了很好的社會效益和經濟效益。1998年全國29個省、自治區、直轄市和計劃單列市不同程度地開展了政府采購試點工作，中央國家機關的試點工作也開始啟動。到2000年，政府采購工作已在全國鋪開。自1998年國家擴大試點以來，我國政府采購市場的“蛋糕”急速增大。1998年政府采購規模為31億元，1999年為130億元，2000年為328億元，2001年為653億元，2002年則達到1000億元左右。在采購資金量快速增長的同時，政府采購的范圍也由單純的貨物類擴大到工程類和服務類。貨物采購由車輛、計算機設備、醫療設備等標準商品逐步擴大到電梯、取暖用煤、建材等非標準商品。工程采購項目由辦公樓建造、房屋裝修維修擴大到道路修建、市政設施等大型建設項目。服務項目由會議接待、車輛加油擴大到網絡開發、項目設計等高科技領域。當前，我國政府采購事業發展迅猛，政府采購市場潛力巨大。特別是《政府采購法》的頒布與實施，對規范政府采購行為、提高財政資金使用效益、抑制腐敗等方面發揮了非常積極的作用。然而，在看到這些喜人成績的同時，我們也要清醒的認識到，我國在政府采購工作中目前仍然存在著不少的問題。（一）政府采購監督體制不完善《政府采購法》明確規定，各級政府財政部門是政府采購的監督管理部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責。《政府采購法》同時規定，集中采購機構為采購代理機構，它的職能是根據采購人的委托，以代理人的身份辦理政府采購事務，并以非營利事業法人資格的身份對其采購活動承擔風險和責任。而現實情況是，有的地方政府采購監督管理機構與采購代理機構沒有單獨設立，或者雖然分設，但職責界定不明確。這種做法首先與《政府采購法》的要求不否，另外，監督部門與采購代理機構在職能上是一種監管與被監管的關系，若兩者同出一門，必然會因部門慣性作用，導致監督部門對采購代理部門監管的掣肘和弱化，同時也不利于采購代理部門依法獨立開展工作。（二）政府采購管理內控制度不健全
1、采購管理配套規章制度不健全。一些單位由于缺乏實踐經驗和理論研究，未能制定出符合實際需要的采購管理實施細則、采購機構議事規則和操作規程、采購人員崗位職責等配套規章制度，導致采購管理和運行缺乏規范性和可操作性的具體指引。
2、采購的組織管理機構不健全。一些單位由松散的臨時性機構來負責政府采購工作，機構組成不穩定，職責界定也不清晰，因此不能很好地協調處理采購需求、預算、計劃與運行等方面的關系，難以承擔采購管理的重任。
3、未建立政府采購運行評估制度。許多單位未按規定建立評估制度，也未開展采購運行評估工作，導致難以及時發現和糾正采購活動中存在的問題。同時，許多采購管理機構成員多是兼職，年底都忙于各自分內的事務，無暇顧及采購活動的總結和評估工作。
4、采購管理的內審監督機制沒有形成。許多單位沒有制定采購管理內審監督規程，實際運行中內審部門往往直接派人參與具體采購事務，既是采購當事人又是監督者，既實施采購事務又履行監督職責，一身二職，失去了內審的獨立性和超脫性，不但起不到監督作用，還給事后審計留下了難題。
5、在采購組織管理方面，有些單位規章制度貫徹落實不到位，預算觀念不強，計劃性差，往往以部門預算代替采購計劃，在實際采購中隨意性大，先采購后立項以及無預算或超預算采購現象比較多。
6、在采購具體實施中，采購方式和程序執行不嚴，比如評標委員會組成不規范，評標過程缺乏記錄，詢價采購不制訂方案、不作詢價記錄，采購合同簽訂未經授權，采購驗收無手續等。
7、采購的基礎管理工作不規范。。一是缺乏采購臺賬管理制度，很多單位沒有采購臺賬管理辦法，多數項目也未設置采購臺賬。二是缺乏采購檔案管理制度，有的采購項目檔案資料不全。三是采購會計賬務處理不規范，如原始憑證要素不全，固定資產入賬不及時等。（三）政府采購的規模小，范圍窄，品種少根據國際經驗，一國政府采購的規模一般為GDP的10%以上，或為財政支出的30%左右。無論從那個口徑看，目前我國政府采購的規模都是明顯偏小的。另外，我國政府采購的范圍目前也僅涉及有限的一些品目，如電腦、汽車、辦公器具等貨物類商品，而財政資金投入較大的服務類和工程建設類項目還沒有大面積的開展政府采購，這些都不同程度的限制了政府采購的規模。這種情況也說明我國政府采購工作的實施僅僅是個開始，大量的采購行為尚未得到規范，特別是中央國家機關的政府采購工作明顯落后于地方。
（四）政府采購隊伍素質不高、專業化人才匱乏我國大部分政府機關、企事業單位和社會團體特別是基層單位的采購人員熟悉的是計劃經濟體制和緊缺經濟時代的采購方式，對市場經濟條件下形成的買方市場的采購方式所必須具備和掌握的招投標、合同、商業談判、市場調查及商品、工程和服務等方面的知識和技能知之甚少。目前，在政府采購管理部門和采購中心嚴重缺乏具有商業貿易、談判技能、產業政策、國際貿易知識以及精通招投標、大型工程項目采購、質量控制、高新技術產品主要性能、技術參數等技術人員，而這些都不同程度的影響了政府采購的質量和效益。（五）政府采購程序不規范在中央和地方的政府采購活動中，仍存在分割市場、歧視供應商的現象。有些地方通過地區封鎖、部門壟斷等方式排斥其他供應商參與競標，同時還存在暗箱操作及其他不規范的問題，而這些都不同程度的影響了政府采購的公開、公正與公平。（六）對供應商監管不力
目前大多數采購中心人員大員較少，對采購全過程的監督明顯辦不從心。在采購過程中，對供應商的監督僅限于協議的簽訂，而具體執行過程全憑供應商的自覺。采購中心雖然建立了政府采購投訴制度等措施，但往往是被動監督的成份較大，在采購活動中不能執行嚴格的檢查，對違反協議的行為也不能實施有效的處理處罰。由于對供應商的監督流于形式，導致一些采購項目出現了質次價高或服務質量不高的現象，在一定程度上影響了采購人的積極性，不利于政府采購制度的整體推進。（七）政府采購的效能不高
一是采購時間較長，效率不高。政府采購的優勢在于提高使用單位采購和資金使用的效率，但在實際實施中往往由于采購程序復雜、采購時間過長、廠商送貨不及時等原因而不能滿足采購人急需之用。
二是采購缺乏彈性。由于政府采購的合同期一般較長，而采購價格在合同中一經確定，不能隨市場價格變動，雖然對計算機等商品采取價位不變、配置增加等措施，但對于價格的市場波動目前在政府采購中仍缺乏適應機制，從而也使政府采購的整體效果有所下降。三是政府采購需要資源整合。隨著政府采購的全面推進，一些地區建立了專家評審機制，部分地區建立了專家庫、供應商名錄庫和政府采購商品價格信息庫，取得了一定效果。但由于各地在信息庫的建設中各自為戰、重復投入，不但使政府采購的整體成本加大，形成資源浪費，而且由于各地資源有限與分散，導致資源不足，進而影響到相關信息的及時性、準確性和完整性。
三、政府采購的審計監督
《政府采購法》明文規定“審計機關應當對政府采購進行審計監督。政府采購監督管理部門、政府采購各當事人有關政府采購活動，應當接受審計機關的審計監督。”在前政府采購制度不完善、控制不健全的情況下，為了使政府采購制度真正做到公開、公正、公平，審計機關必須做好審計監督這一關。而要做好對政府采購的審計監督，審計機關首先要搞清楚“審什么”和“怎么審”的問題。（一）審計監督的對象及內容按照《政府采購法》的規定，政府采購的監督對象包括政府采購監督管理部門、采購人、供應商和采購代理機構。而作為對政府采購的評價即效益情況，也是審計監督的內容之一。1、對政府采購監督管理部門的審計對政府采購監督管理部門的審計主要關注其預算編制是否遵循法定程序，是否進行調查研究、充分論證、科學預測和可行性分析；采購范圍、規模、數量、品種、金額是否合理；有無盲目采購，重復采購；是否按照先驗收后結算的規定，通過財政專門賬戶將采購資金直接撥付給供應商；數字計算與預算執行結果是否真實，執行過程中是否隨意增加支出、突破預算；預算結余是否用于規定用途;對采購管理是否從資金分配延伸到使用環節，是否對行政事業單位現有財產進行清查登記，是否加強對新增固定資產的管理等。2、對采購人的審計對提出采購需求的行政事業單位等采購人，審計機關要加強對其采購活動及相關財政財務收支的真實性、合法性進行經常性跟蹤監督。對應納入采購機構集中采購的項目，主要審計：采購項目立項情況；采購計劃有無事先未作詳細預測和安排，隨意性較大的情況；采購項目使用、管理情況；采購資金的來源、管理和采購預算執行情況；收到由采購機構分配來的物資后是否適用，不適用是否及時向采購機構申請調劑，是否及時正確建賬登賬，是否自行處置、調劑、變賣或報廢等等。3、對采購機構的審計對組織實施政府采購活動的采購機構等單位，審計機關要有計劃地組織開展審計或審計調查。主要審計采購機構的內控制度；政府采購計劃是否及時向社會公布；采購活動是否按計劃進行；采購方式的選擇是否合理、合規，特別是招投標中是否存在預先內定中標者或者向投標者泄露標底等違規行為；采購合同簽訂、資金支付及合同的履行情況；資金運作規模、資金管理方式和管理情況；采購活動是否存在違規營利的情況；采購的后續管理等情況。其中特別要重視對“暗箱”操作等舞弊行為的審計。4、對供應商的審計由于政府采購在我國還是新生事物，因此目前的政府采購審計，往往把重點放在采購過程的公開、公正、公平、廉潔上，而忽視了對供應商生產過程的監督。政府采購不僅僅只是一個購買過程，在監督采購合同如何簽訂的同時，也要關注合同簽訂以后，供應商的后繼行為。作為購買者，政府不但要關心所購買產品的質量，還有必要關注供應商的生產過程及內部控制。只有這樣，作為購買者的政府才能按時保質保量的完成采購活動。因此，政府采購在合同簽訂后，還遠遠沒有結束，或者說，這只是完成了整個采購過程的一部分。因此，對政府采購的審計也遠遠不能在這里結束，如對政府工程采購，審計機關有必要對供應商與建設項目直接有關的建設、勘察、設計、施工、監理、采購、供貨等單位的財務收支等進行審計監督。5、政府采購效益審計政府采購的目標之一就是為了提高提高政府采購資金的使用效益。政府采購的效益包括：經濟性，即是否實現貸幣價值最大化，財產物資利用是否充分、有效；效率性，即必要的財產物資保障及辦公設施的改善是否提高了工作效率；效果性，即政府采購制度的實施是否切實加強了財政支出管理，實際支出是否比預算支出明顯下降，以及是否促進了政府政策目標的實現和宏觀效益的發揮。審計機關在確保采購貨物質量的前提下，要采用量化的方法，對政府采購的效益做出評價，以便為政府決策提供參考。（二）政府采購審計方式在政府采購審計工作中，根據政府采購工作的特點，應采用合適的方式對其開展審計。1、全面審計與突出重點相結合政府采購從內容上包括采購政策、采購程序、采購過程和采購管理；從對象上包括監督管理部門、采購方、采購代理機構和供應商等；從形式上包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價采購和單一來源采購。因此，在開展審計工作時既要從總體上進行把握，對政府采購涉及到的各種對象開展全面審計，又要突出重點、抓住典型。
2、審計與審計調查相結合政府采購審計不同于程序性的預算資金審計，它不僅涉及到財務收支審計、合規合法性審計，而且涉及到效益性審計。其中財務收支情況只是政府采購中的一小部分，而合規合法性和效益性方面的審計則需要通過審計調查的方法來了解。例如對供應商的延伸審計調查，不但可減少供應商的對立情緒，提高審計效率，而且效果可能會優于直接審計供應商。另外，通過改進審計方法，進行審計調查，不但可拓寬審計范圍，而且會使審計方法靈活多樣，如采用問卷調查和訪談調查相結合的方法，可多層面地了解社會各界對政府采購的看法，豐富審計報告的內容，彌補常規審計的缺陷，提高審計效果。
3、常規審計與專項審計相結合政府采購審計既涉及到財政預算的編制、安排和撥付情況，又涉及到行政事業單位對政府采購制度的執行情況，因此，在對行政事業單位進行常規審計的時候，有必要把涉及到政府采購方面的情況一并納入審計方案，并建立相應的資料庫。這樣，在進行政府采購專項審計的時候，就可以從資料庫中調取所需資料加以歸納、整理，并根據政府采購專項審計的要求補充其他資料和數據情況，形成全面完整的審計報告。另外，政府采購專項審計的報告也可以作為常規審計的內容之一，從而實現審計資源的共享，降低審計成本。
4、內控測評和實質性審計相結合政府采購審計涉及面廣、專業性強、政策性強，因此要對內部控制制度進行充分評估的基礎上，再開展實質性審計。即在政策法規認真學習的基礎上，認真開展審前調查，重點對政府采購主要政策、財務會計內部控制制度、政府采購預算計劃資金撥付環節內部控制制度、政府采購組織實施環節內部控制制度、政府采購管理信息系統內部控制制度、政府采購監督管理環節內部控制制度等測試點進行調查、測試和評價，初步掌握政府采購內部控制健全性和有效性方面的強點和弱點。這樣，既可以針對內部控制方面的薄弱環節提出改進建議，又可以進一步明確審計重點、步驟和方法，使實質性審計更具針對性。5、計算機審計與手工審計相結合信息技術的高速發展，使以往的各種管理工作今天都通過計算機管理來實現，政府采購工作也不例外。無論是采購信息發布、收集、管理還是各種臺賬數據統計工作，幾乎采購過程中的所有工作目前都采用了計算機管理。在這種情況下，對政府采購工作大力開展計算機審計工作，對提搞審計效率、降低審計風險具有無可比擬的好處。利用計算機強大的計算能力，可以實現全面審計的目標。而計算機高速的檢索能力可以很快發現疑點，結合手工審計的進一步延伸，可以突出審計工作的重點。
四、結束語
近年來，政府采購作為我國政府財政支出的一種重要手段正得到越來越快的發展，而政府采購中的各種問題也越來越多的反映出來，如何規范政府采購行為，使政府采購沿著法制化的軌道快速健康的向前發展，作為法定監督機構之一的審計機構具有不可推卸的責任。如何做好政府采購的審計監督工作，應成為審計機構的研究課題之一，希望本文的內容有助于審計機構更好的開展政府采購的審計工作。（審計署駐南京特派員辦事處馬社亮）[參考文獻]：[1]《中華人民共和國政府采購法》。http://www.people.com.cn/GB/shehui/43/20020710/772676.html。[2]《提高認識 精心組織－ 做好2002年政府采購信息統計工作國庫司副司長周成躍在全國政府采購工作會議上的講話》。http://www.ccgp.gov.cn，2002年10月31日。[3]黃恒學。《公共經濟學》。《北京大學出版社》，2002年10月第1版。[4]樓繼偉。《政府采購》。《經濟科學出版社》，1998年。[5]艾廣青、馬妍。《政府采購制度對我國的借鑒》。《財經論壇》，1998年第8期。[6]《政府采購的審計監督》。http://www.chinabidding.com/ZB_New/policy/theory/detail.php?id=590[7]《政府采購審計監督的難點及對策研究》。http://www.zfcg.net.cn/zhaobiao/zhaobiao_qt_show.php?id=5099。[8]《政府采購審計制度初探》。http://www.gdaudit.gov.cn/allfile/dianziban/2002/0201/g20020114.html。
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