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我國郵政經營金融業已近百年歷史。1896年3月20日，中國郵政局正式創辦，1898年開始辦郵政匯兌業務。1919年，在北京、上海等11個大城市首先創辦了郵政儲蓄業務。新中國成立以后，郵政儲蓄業務曾一度停辦。1986年4月，為充分利用郵政網絡籌集資金，全國各地郵局分期分批恢復了郵政儲蓄業務。截至2004年底，全國郵政儲蓄金額已達10787億元。近幾年郵政儲蓄新增資金開始自主運用，2003年為417億元，2004年已達2228億元。目前，郵政儲蓄發展至今已超出傳統的業務范圍，形成包括國際國內匯兌、代理、綠卡(儲蓄卡)等七大
類三十四項郵政金融業務，成為面向居民個人提供金融服務的重要金融機構。與郵政儲蓄業務的迅速發展相反，郵政儲蓄的管理模式一直未發生任何變化，郵政金融業務與郵政其他業務混合經營、捆綁核算、郵政的行政化管理與郵政金融的專業化經營需求相沖突，使郵政金融隱藏體制、內控、操作和資金運用風險，實施郵政儲蓄體制改革已成為郵政金融健康穩定發展的必然選擇。
國際經驗
歐洲是郵政金融運作較為成功的地區之一，德國、法國、荷蘭郵政金融的改革可以給我們有益的啟示。
德國的郵政金融業務最早開辦于1909年的個人支票業務。1939年，德國政府為吸引社會閑散資金，支持戰時經濟，利用郵政網點，開辦了郵政儲蓄業務，儲蓄資金主要用于購買國債。這種由郵電部門經營管理、政企合一的經營模式一直延續到1989年，爾后在政府的倡導下，德國郵電系統按照郵電分營、政企分開的改革思路，政府從立法入手，制定了《德國郵政體制新結構調整法》，根據該法，原先隸屬于政府系列的郵電部拆分為德國郵政公司、德國電信公司和德國郵政銀行三家國有企業。
1990年1月1日，德國郵政銀行正式掛牌，業務范圍基本保持不變，只吸收存款，不能辦理貸款業務，同時兼營一些簡易保險及簡單的中間業務。郵政與郵政儲蓄分營后，郵政銀行與郵政公司之間仍保持密切關系，郵政銀行的許多營業窗口仍設在郵局，雙方共同使用郵政網絡設施。郵政有近40%的業務量為郵政銀行業務，雙方通過各自的業務比重，分攤成本費用，各享收益。隨著1995年、1999年、2004年三次股份制改革，德國郵政銀行已成為德國郵政控股的上市全能型銀行。
荷蘭政府于1881年成立了國家郵政儲蓄銀行。1918年，荷蘭郵政匯兌機構成立，開始為對公客戶提供郵政支票及匯劃轉賬服務，開創了荷蘭最早的無現金轉賬業務。當時，郵政儲蓄銀行和郵政匯兌機構均是荷蘭國有郵電通信企業下屬的兩家獨立機構。1975年，國家郵政儲蓄銀行與郵政匯兌機構合并成為一家商業化銀行，定名為“郵政匯兌/儲蓄銀行”。
與德國和荷蘭相比，法國郵政儲蓄的發展經歷了一個更為漫長的歷史過程。1881年郵政儲蓄業務正式開辦。20世紀80年代中期以后，法國金融業開始進行私有化和銀行業重組等一系列重大變革。在此背景下，1999年，法國郵政也進行了改革，在法國郵政局下設一個控股公司，并根據郵政金融業務的不同業務，設立郵政儲蓄、保險、理財和清算業務四個子公司，控股公司持有郵政儲蓄公司100%股份，以及保險、理財、清算等公司50%～100%的股份。2004年，法國郵政已開始著手籌建郵政銀行。法國郵政銀行改革的總體設想是：把過去由法國郵政局所屬控股公司所擁有的郵政儲蓄、保險、理財、清算等四家分割式經營的公司統一整合為郵政銀行。
我們從以上三國郵政儲蓄改革和發展的經驗可以得出以下兩點啟示：第一，郵政的金融業務與郵政業務分營是郵政金融發展的趨勢和要求；第二，郵政金融生存和發展始終依賴郵政的網點和網絡優勢，他們之間保持天然的密切合作關系。
我國現實
目前，我國郵政儲蓄與郵政業務經營不分，內部治理結構不健全，郵政儲蓄作為金融業務仍被混合在郵政的其他幾項業務之中進行管理。雖然郵政局內設郵政儲蓄局(科)，負責管理郵政儲蓄的業務活動，但郵政儲蓄的各項管理未嚴格依照金融企業的要求進行，導致被依法賦予金融機構性質的郵政儲蓄機構主體不清，其內部也未能依照經營貨幣企業的屬性建立嚴格的內控機制和有效的風險防范機制，特別是目前郵政儲蓄的核算方式仍執行的是原郵電部制定的《郵電通信企業郵政儲蓄業務會計核算辦法》，且只對儲蓄業務資金、轉存人民銀行和商業銀行利差收入進行核算，而郵政儲蓄業務成本、利潤則全部納入郵政企業的統一會計核算中，在這種核算模式下，郵政儲蓄機構經營成效無法體現，成本意識淡薄，經營風險被掩蓋，盲目擴張欲望強烈，有效監管受到嚴重制約，違規經營屢禁難止。郵政儲蓄這種管理方式和捆綁核算模式已成為影響郵政儲蓄健康發展和實施有效監管的瓶頸。
一是監管部門不能通過監管措施強化其內控制度建設。目前郵政儲蓄會計核算制度難以兼顧郵政金融業務的需要，大量新業務不能通過會計信息予以反映，郵政儲蓄不按金融會計制度要求而按郵電通信企業會計核算進行管理和核算，甚至有的內部規章制度與國家的金融法規相抵觸，郵政儲蓄網點依法經營意識淡薄，金融業務所必須實行的嚴格的內控機制和有效的風險防范機制也難以建立。
二是監管者不能有效識別和評價其經營風險。郵儲業務與郵政業務財務上混業核算，易造成郵政儲蓄機構不能按照金融企業審慎的財務會計準則實行核算控制，缺乏有效的財務約束機制，如郵政企業為了眼前的利益不提或不足額計提應付利息，在經營過程中發生的資金損失(如案件損失)長期掛賬于儲蓄應收款科目，未提足的應付利息和未及時沖銷的資金損失長期掛賬，客觀上侵占了儲蓄存款，而在財務統一核算體制下，金融監管機構無法真實掌握郵政儲蓄機構的經營信息，無法對郵政儲蓄財務收支進行有效監管，對風險狀況無法識別，使侵占的儲蓄存款和行為被隱藏，潛藏的風險難以得到有效監控和防范。
三是監管的有效性、針對性難以提高。因郵儲業務與郵政業務實行混合核算，監管部門無法對郵政儲蓄財務收支的合理性進行有效監管，如郵政儲蓄違規經營中最為突出的一項就是高息或變相高息攬儲，高息的出處將是具體違規行為的證據，但監管者在對郵政儲蓄進行檢查時，卻又很難發現問題(主要原因是不能對郵政財務進行檢查，難以分清哪些是郵儲的合理性支出)，監管往往是事倍功半，對郵儲的監管長期停留在機構和業務的合規性方面，不能向以風險監管為核心的監管方式轉變，難以適應郵政儲蓄體制改革進一步深化和業務創新的需要。
四是郵政金融長期得不到有效投入。由于郵政承擔著公共服務的職責，郵政局實則為“虛盈實虧”的企業，自身包袱較重，郵儲與郵政捆綁核算導致經營成果得不到體現，即使有效益也不能用于滿足郵政金融自身發展的同步需要，郵政局為了“顧全大局”必然縮減對郵政儲蓄機構的投入，使得郵政金融在電子裝備、營業場所、人員素質和業務創新等方面明顯落后于金融同業。
五是郵政對郵政儲蓄現有體制形成嚴重依賴。1999年以來，郵政儲蓄從人民銀行每年獲得的轉存款利差分別為114億元、118億元、143億元、175億元。轉存款體制造成郵政對郵政儲蓄的高度依賴。在大部分縣級郵政局，郵政儲蓄收入已占到郵政業務總收入的70%，有的甚至高達90%以上。郵政失去了對郵政儲蓄改革的內在動力。
分賬核算
根據以上對我國郵政金融現狀的分析，我們認為，產生郵政金融問題的根源在于郵政金融管理體制，郵政金融改革難點和阻礙改革的環節是郵政儲蓄與郵政其他業務的捆綁核算，因此實施郵政儲蓄業務分賬核算是推進郵政金融體制改革的第一步，同時也是借鑒國際上郵政金融改革的成功經驗與我國郵政金融管理體制的具體現實相結合的改革路徑。把郵政儲蓄分賬核算作為郵政金融體制改革的切入點，有利于促進郵儲部門強化內控制度建設，有利于監管部門提高監管工作效率，有利于郵儲機構自身健康發展。當前，新一輪郵儲管理體制改革已經啟動，其改革的基本思路是郵政儲蓄繼續依托郵政的基礎設施和發揮郵政的網絡優勢，在此基礎上逐步向人、財、物相對獨立，市場化運作的獨立法人并最終向股份制“郵政儲蓄銀行”的方向發展。實施郵儲分賬核算，適應了目前郵儲機構的改革要求，將為其深化改革和發展奠定了基礎。
為了實踐這種改革思路，2004年，湖北銀監局在全省三個地級市共20個縣(區)所屬330個郵政儲蓄機構開始實施了郵政儲蓄分賬核算試點，試點的主要內容是：
第一，建立獨立的郵儲業務資金賬務管理體系。制定郵儲業務分賬核算操作流程，從存款開戶、結息到儲蓄資金繳納、劃撥，統一各環節具體業務的賬務處理，明確各科目核算內容，確保該賬務體系能全面、完整、真實地反映郵政儲蓄資金的存量，全過程透視郵政儲蓄資金運作情況，包括上存、下撥和自主運用及庫存管理等，確保郵政儲蓄資金做到“專人、專賬、專用”，防止不合規資金進入郵儲存款賬戶，防范新增郵儲資金在上劃下撥及自主運用過程中的風險。
第二，建立單獨的郵儲財務收支管理體系。一是比照《金融企業財務制度》等相關制度，制定和規范郵政儲蓄財務費用的核算和操作辦法，設置獨立的儲蓄業務損益賬表；二是根據郵政儲蓄機構收支內容設置核算科目，分類記載郵政儲蓄業務的各項收支，如利息收支結轉、手續費收支、費用分攤等；三是測定郵政儲蓄與郵政業務共同費用攤銷的比例，使其科學、真實、合理反映郵政儲蓄業務的經營成本。
第三，建立單獨的郵儲會計檔案體系。郵政儲蓄業務單獨核算，另賬記載后，湖北銀監局擬訂了對郵儲會計檔案分冊保管的操作規章，規范了郵儲會計檔案的具體內容，明確了對郵儲會計檔案管理的具體要求，督促郵儲機構從檔案的立卷、歸檔、保管、查閱到移交、銷毀等各個環節都建章建制，明確保管期限和具體責任人，分清責任，保證分賬后的郵儲會計檔案能得到妥善保管、有序存放，方便查閱檢查，防止損毀、散失和泄密。
第四，建立一套郵儲風險分析和預警體系。為了監測和評價郵政儲蓄經營風險，湖北銀監局根據郵政儲蓄實施分賬核算后所反映出來的報表數據和相關業務信息，有針對性地設置和確定一系列相對應的監測分析和風險預警指標，對郵儲資金狀況、財務狀況、經營風險等情況進行全方位非現場監測，做到及時全面掌握郵儲機構的經營情況。通過對郵政儲蓄較為真實的數據和指標的分析，能盡早發現問題、識別風險，便于及時向郵儲機構提示風險預警，以提高監管工作的有效性。
實行郵政儲蓄分賬核算是一項系統性工程，涉及到郵政的方方面面，參與部門多，工作量大。本著審慎行事的原則，湖北銀監局確定了“分步實施、逐步完善、穩步推進”的方式，首先在實施程序上分為兩個層次，一是對獨立核算的市郵政局以儲匯部門為基礎，實行分賬核算；對非獨立核算、實行報賬制的縣市局及基層支局實行分賬記載、分冊保管。二是在技術上設計了一系列的報表，包括資產負債表、郵政儲蓄業務狀況表和損益表，要求實行獨立核算的市郵政局儲匯部門財會人員嚴格按操作規程規定的會計科目單獨建立總賬、分戶賬和明細賬,縣市郵政局和基層支局在報賬制下單獨記載郵儲資金及其成本、經營成果，記載憑證分冊保管等。
初步成效
2004年末，湖北省三個試點地區的郵政儲蓄機構基本上完成了郵儲自成體系的獨立核算“三賬三表”，并已編制出了能獨立反映郵政儲蓄機構基本業務狀況和財務成果的報表，順利實現了郵政儲蓄資金及核算成果與郵政企業其他業務的“分離”，試點工作取得了初步成效。
第一，郵儲機構的經營成效得到了直接反映。實施分賬核算以后，郵政儲蓄部門按金融企業財務管理辦法的要求，設計和建立了相應的賬務體系，使其經營成效和存在的問題能“一目了然”。如實施分賬核算后的孝感市郵政儲匯局，從各類獨立的報表中反映，2004年全年實現業務收入11376萬元，各項支出10345萬元，凈利潤為1031萬元。同時，分賬核算后郵政儲蓄機構因必須按規定的比例提取和分攤經營成本，大大增強了郵儲機構的成本意識，改變了以往不計經營成本的盲目競爭行為，體現了審慎經營和監管的要求。
第二，郵儲機構的經營行為得到了有效規范。實施分賬核算以前，試點地區監管機構時常收到郵政儲蓄違規經營的舉報，郵政儲蓄自身經營和管理中差錯時有發生，郵儲的外部形象不佳。實施郵政儲蓄分賬核算后，郵儲機構的業務處理遵循了金融企業財務會計制度的相關規定，使郵政儲蓄機構與其他金融機構一樣公平、公正地參與競爭，郵政儲蓄各項內控制度得到了充實和完善，經營行為規范了，郵政儲蓄的社會形象和信譽有了較大提高。如孝感分局在分賬核算中通過明確郵政儲蓄管理“四不準”紀律，有效杜絕了郵政儲蓄公款私存等問題的發生，又由于明確了郵政儲蓄費用列支范圍和標準，實行內部績效掛鉤，儲蓄業務經營責權利明晰，激發了郵儲從業人員的經營活力和積極性，避免了郵政儲蓄資金挪作他用或從事賬外經營等行為的發生，有效規范了郵政儲蓄機構的經營行為。
第三，郵儲機構的效益觀念和風險意識開始確立。實施分賬核算管理后，郵政儲蓄機構端正了經營思路，把努力的方向轉變到改善服務、擴大宣傳和完善業務功能上來。由于經營成效清晰，目標和方向明確，改變了以前只注重余額增長的粗放經營方式，樹立了效益觀念和風險意識，對業務支出、資金運營和風險予以高度重視。一些郵政儲匯局開始注重存款結構的調整，使活期儲蓄的比重不斷提高，同時注重資金的調度和管理，對庫存和在途資金實行嚴格的風險控制，使資金及時繳存人行和存放上級行，努力減少不合理資金占用和風險隱患。
第四，郵儲機構的監管盲點得到消除。分賬核算前，由于郵政儲蓄與郵政其他業務在資金運用和財務成果上混業核算，資金交叉流動，不僅導致了郵政儲蓄利用體制漏洞搞違規經營，而且因郵政儲蓄賬務處理透明度低、違規經營現場檢查困難，增加了監管難度和監管成本，形成了監管盲點。分賬核算后，實現了郵政儲蓄資金和經營成果與郵政其他業務的分離，單獨反映郵儲經營成果，提高了郵政儲蓄賬務處理的透明度，前移了監管關口，促使郵政儲蓄業務規范經營，使經營過程達到了透明化，既消除了郵儲機構利用財務核算體制上的漏洞和搞違規經營的隱患，又減輕了監管部門現場檢查的難度，提高了監管效率，消除了監管盲點。
這次試點表明，在目前體制下實施郵政儲蓄業務與郵政業務的分賬核算，實現郵政與郵政儲蓄分營不分家，在技術上是可行的，效果是明顯的。在現行體制下實施郵政儲蓄分賬核算是一種探索性的嘗試。實踐證明，把郵政儲蓄與郵政其他業務分賬核算作為郵政金融體制改革的突破口和切入點是切實可行的，是積極穩妥有效地推進郵政儲蓄管理體制改革的路徑。
作者系銀監會湖北監管局副局長
(責任編輯 查子安)
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