|
閻 坤
改革開放20多年來，我國農村經濟與社會取得了較大發展，農民收入水平有了較大程度的提高，但是，農業、農村經濟與社會發展仍面臨著許多困難，需要采取更為有效的制度創新和政策調整，而完善的公共財政體制建設則是不可缺少的一個重要方面。中國農村公共財政制度建設雖然在改革后取得了一些進展，但始終沒有解決好政府應該做什么、不應該做
什么，各級政府之間關系以及建立什么樣的農村稅費體系并采取何種途徑來保證縣鄉政府提供農村經濟與社會發展和農村居民所需的公共產品和服務等問題。基于此，我們認為縣鄉財政體制重建和改革的整體思路是：“一級政權，一級事權，一級財權，一級監督權”，并配之以自上而下的轉移支付手段，來完善分稅分級財政，也就是說，必須重新劃分政府層級和財政層級；然后界定各級政權包括縣鄉級政府基本職能；之后構建多元化和民主化的理財機制，最后必須發揮地方民眾對地方政府的監督權力，真正實現基層政權和財政的民主治理。
減少政府層級和財政層級
如果說現代政府存在就是為民眾提供公共物品和公共服務的話，那么根據最優公共品規模和最優轄區理論，每種公共品都有最優消費規模和地區，而事實上也不可能設置眾多的政府層級和財政層級。因此，以適宜的政府層級來提供公共物品和服務是比較現實的選擇。我國五級政府架構與分稅分級財政體制是根本沖突或不兼容的，分稅分級財政體制要求每級政權必須有相應的稅種作為財權支撐，以保證其有穩定充足的稅收來源。而對于我國五級政權，28種稅種，很難有合理的劃分，特別是對鄉鎮一級政權基本沒有收入來源保證其作為分稅分級財政的一級政權運行。近幾年的鄉鎮政府運行也充分說明了此類問題，“三農”問題某種程度上也是縣鄉財政問題，其直接原因也在于鄉鎮政府收入來源潰乏，縣鄉政權由于其財政自給能力一直較低，不論是分稅制改革前還是改革后其自給能力一直都處于0.5左右，即財政支出一半必須通過非稅方式解決。存在鄉鎮一級政府，縣級財政也就順理成章將財政缺口轉嫁給鄉鎮財政，但這并非說撤銷鄉鎮政府就會解決縣級財政困難。鄉鎮政府的七站八所、幾套班子以及超編幾倍的工作人員撤減可以大大減化基層政權。
與當前機構改革和政府高效改革有機結合，近幾年工商、稅務、電力、技術監督等機構紛紛垂直領導，并且按經濟區域設立下派機構。鄉鎮一級教育支出占總支出的50%左右，如果由縣級支付，再加上行政管理費用的裁減之后鄉鎮基本沒有什么實質性內容，作為一級政權也就沒有存在的實質性意義。另外，考慮虛化地市一級，地市一級起先是地方行政專署，后由于地市合并實化為一級政府。從財政收支職能上看，地市一級職能還處于較強地位，這一點與鄉鎮政府不同，但大多地市財政職能實質上屬于過渡性職能，各縣與省級政府聯系較實。對當前中國行政體制改革而言，可以實行中央、省、縣三級政權實化，虛化地市與鄉鎮政權。當然，這幾項改革都存在頗多困難，但鄉鎮政權撤銷或合并或虛化卻是可行的選擇。
重新界定縣鄉政府職能
政府層級劃分后，一級政府對應一級事權，正確合理的縣鄉政府事權界定也是劃分政府財政的保障。下文對縣鄉政府職能的界定是基于假定縣鄉兩級政府都已存在并且具有合理的行政管轄區域。我們認為縣鄉兩級政府職能如下：
縣級財政的公共品和服務包括：(1)具有外部性，但收益與成本不溢出本轄區的地方公共品，如公共安全、民事糾紛處理、縣級道路、縣級土地整治；(2)外部收益或成本溢出轄區，需要與上一級政府甚至中央政府或其他轄區進行合作來提供的公共品或服務，如基礎教育、中等教育、衛生防疫、跨縣級公路、公路建設、區域水土治理、環境保護等；(3)具有一定規模經濟、收益可排他的俱樂部物品，如醫療、文化以及其他福利項目；(4)基本的行政管理。
鄉鎮財政的公共品和服務包括：(1)具有外部性,但收益和成本不外溢出本轄區的地方公共品,如公共安全、民事糾紛處理、鄉村道路、區域內防洪、灌溉排水、土地整治等;(2)外部收益或成本溢出轄區,需要與上一級政府甚至中央政府或其他轄區進行合作來提供的公共品或服務,如基礎教育、衛生防疫、跨鄉鎮的公路建設、區域水土治理、環境保護等;(3)具有一定規模經濟、收益可排他的俱樂部物品,如醫療、文化以及其他一些社區福利項目;(4)基本的政府行政管理。
根據公共財政和地方分權理論，我們認為縣鄉之間財政職能必須重新調整和劃分。具體如下：從維護基層政權穩定這一前提出發，行政管理、司法管理、公安管理這三大塊事權原則上應大部分劃歸縣級政府，小部分劃歸鄉鎮政府，即縣級直屬行政、司法、公安機關經費全部由縣級財政管理，派出機關(駐各鄉鎮派出所等)經費大部分(如人頭經費等)由縣級財政管理，小部分(如非人頭經費等)由鄉鎮財政管理。另外，義務教育、基礎衛生、基礎科學、基礎文化、撫恤救濟等主要劃歸縣級政府，鄉鎮政府主要負責協辦。因此，義務教育費、衛生事業費、科學事業費、文化事業費、民政事業費等，其人頭經費原則上由縣級財政管理，非人頭經費則由縣級與鄉鎮財政按比例分攤管理。至于城鄉基礎設施建設、交通建設、水利基礎等事權，原則上按受益范圍確定管理對象，其中跨鄉鎮項目事權主要劃歸縣市管理，鄉鎮范圍內項目經費主要由鄉鎮財政管理。
實現縣鄉政府財政融資多元化
分稅分級財政的完善對縣鄉政府的意義也自不待言，作為兩級基層政權必須有主體稅種以補給其運轉需求。公共財政理論的研究也同時拓展了公共品融資的領域，特別是準公共物品與俱樂部產品的存在，使得市場機制在為這些物品融資時可以發揮作用，大量準公共物品與俱樂部物品又使得這些融資方式的存在對地方政府極其重要。分稅分級財政體制的存在及完善會加劇各層政權之間的不平衡，即縱向不平衡，“一級政權，一級事權，一級財權”的重要保障手段之一就是轉移支付，設立均等化的轉移支付制度，對于彌補縣鄉財政缺口，調控縣鄉財政收支、引導產業發展和實現國家各項宏觀政策都具有重要的意義。
建立縣鄉民主理財機制，實現地方財政民主治理
財政分權，強調的是給予地方應有的事權與財權，因為地方政府更接近轄區居民，居民作為選民完全可以利用“用手投票”與“用腳投票”機制來決定，監督地方政府的財政運作。在我們探討公共品供給數量、公共品融資方式以及中位數選民定理或其他一些財政機制時，其前提條件下之一就是假定社會存在民主的氛圍與政府運作上的民主機制。如果沒有民主理財的財政機制，重構縣鄉財政體制也會變為空談。我們發現，1994年至今，縣級財政缺口逐漸變小而鄉鎮財政缺口卻逐年增大，原因之一就在于集權政治體制下，上級政府有權決定與下級政府的“游戲規則”，因此一旦出現任何對自己不利的情況，如財政收不抵支，上級政府就會占有下級政府一部分財政資源，并且將一部分支出責任交給下級政府，這種情況下自己的財政缺口縮小了，但下級政府困難卻更加嚴重。重構縣鄉財政體制，必須建立相應的民主理財機制，讓地方政府自己通過民主的方式來決定公共品提供，居民自身也可用民主的方式來懲罰低效率的政府并且利用民主的方式削弱公共品提供中的官僚主義。如果這樣的民主理財機制存在，縣鄉財政存在的困難可望從根本上得以解決。
其他配套改革
基層民主制度建設。中國縣鄉體制是一種“壓力型體制”，這種體制最為重要的一方面就是將各種經濟發展任務和財稅利潤指標從市到縣再到鄉村，甚至每個農戶，層層分解下達。而完成這些任務和指標是評價每個組織和個人“政績”的主要標準，進而與干部榮辱、升遷“掛鉤”，形成一種自上而下的壓力，這種壓力對動員當地資源，發揮地方政府及各級組織和個人的積極性，產生了巨大的推動作用。地方政府本身變成了一種追求經濟目標和利益的“政府公司”，并因此造就了一批“干預企業家”�；鶎诱䴔噙@種只對上不對下的行為，會造成財政過度索取，鄉村矛盾激化以及“政權內卷化”現象�！皦毫π汀闭误w制推動地方經濟發展的同時，也會加劇財政能力和職能擴張，政府權力與市場秩序、長期發展與短期利益等多種矛盾。民主作為財政短缺的直接產物對緩解當前縣鄉困難，構建新型財政體制將起到積極作用。
農村土地使用權的流轉及人口流動制度。要素流動是資源配置優化的前提和核心作用，沒有要素流動也就沒有所謂的市場經濟建設。在我國長期計劃經濟體制下，為保證計劃穩定和國家重工業優先發展戰略，實現“剪刀差”的利潤轉移，其中“三套馬車”中的兩項就是土地使用制度和戶籍制度�？h鄉新型財政體制的構建更多基于現代民主理論和西方財政，如果沒有市場化的土地使用和人口管理制度，就不能實現“財產稅”、“用腳投票”以及“受益原則”等最起碼的理論及政策假設。因此，規范、允許土地使用權流轉，并且制定全國性的戶籍制度是保證縣鄉財政體制正常運轉的充分必要條件。
建立農村社會保障制度。經濟與社會“二元結構”的長期存在造成了嚴重的城鄉二元分割。我國傳統的“企業養老”隨現代企業制度改革已經瓦解，新的全國性的“社會統籌”養老又尚未建立。但無論什么方案，農民都是“特例”，“養兒防老，積谷防饑”是幾千年奉行的準則，現在仍然管用。建立什么樣的農村社會保障制度以及如何建設是一個需認真研究的問題，不是筆者三言兩語可以說明的問題。但完善的農村社保對于分稅分級縣鄉財政意義重大，因為作為面向廣大農村的基層政權，如果不處理好農村、農民、農業問題，就不可能解決自身的困境。
作者單位：財政部財政科學研究所
| 
