征地拆遷糾紛彰顯法律缺失 物權(quán)法待破征地難題

　　征地、拆遷補償不到位是現(xiàn)實生活中存在的突出問題，導(dǎo)致糾紛時有發(fā)生，侵害群眾利益。正在審議的《物權(quán)法》草案則細化了征地、拆遷補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。

　　★文/魏才

　　6月26日下午，十屆全國人大常委會第十六次會議，備受矚目的《物權(quán)法》草案被提交

進入三審。審議結(jié)束之后，這部草案將向社會公眾征求意見。

　　6月可以說是個征地事件頻發(fā)的多事之月，《物權(quán)法》如何規(guī)范征地問題尤其備受關(guān)注。

　　征地糾紛呼喚缺失法律

　　6月11日，河北省定州市繩油村部分村民遭二三百名不明身份人員持械襲擊，6名村民死亡，數(shù)十人受傷。經(jīng)警方初步調(diào)查，事件起因于國華定洲電廠灰場建設(shè)承包方與繩油村部分群眾的征地糾紛。這一事件不但轟動了全國，同時也在定州市引起了政治“地震”，隨后河北省省委決定，免去定州市市委書記和風(fēng)、定州市市長郭振光二人的職務(wù)。

　　不到一個星期，也就是在6月16日深夜，30多名身份不明者沖進北京石景山區(qū)魯谷東新房2號院，他們手持大棒，用暴力將居民趕出平房，隨后用鏟車將他們居住的43間平房徹底推平，40多分鐘后，占地1000多平方米的院子只剩下斷墻和碎磚。院內(nèi)居民家中的財物被埋在磚下，20多名居民墊著從廢墟里掏出來的棉絮聚在樹下過夜，在此過程中還有數(shù)名居民遭受挨打。

　　早些時候，即3月7日上午8時左右，廣東省廣州從化市政府組織了近千人的拆遷隊伍，對該市街口鎮(zhèn)小海橋區(qū)進行了暴力拆遷，導(dǎo)致了數(shù)名老人與婦女被消防高壓水槍射昏在地，當天的拆遷才告暫停。

　　這些僅僅是已經(jīng)訴諸媒體的諸多拆遷事件中的典型和縮影，拆遷之痛可謂是中國城市化建設(shè)中的一個陰影。

　　強行征地、野蠻拆遷、損害被拆遷戶利益何以頻頻發(fā)生？法律的缺失是一大根本原因。雖然《憲法》第四次修正案規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。但是憲法的規(guī)定只是原則性的規(guī)定，對條文的理解各不相同，同時雖然它是根本大法，是公民財產(chǎn)權(quán)的根本保障，但在現(xiàn)實中，憲法能否被直接援引于審判尚且存在爭議，更不用說這些原則規(guī)定常常無法在具體的事件中發(fā)揮人們期待的法律效力。

　　2004年湖南嘉禾的拆遷事件發(fā)生后，中央及各地又出臺了許多規(guī)范征地拆遷的文件，規(guī)定征地過程中要進行專家論證、公開招標、社會公示等程序，保護被拆遷戶利益等等。如國務(wù)院辦公廳就控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模、嚴格拆遷管理下發(fā)通知，要求各地嚴格依照城市總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，制止和糾正城鎮(zhèn)建設(shè)和房屋拆遷中存在的急功近利、盲目攀比的大拆大建行為。這些通知、行政規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)定雖然直接、明了，但是它們的法律效力不高，并且很不穩(wěn)定，這決定了它們只能有暫時性的效力，并且在實踐中它們的執(zhí)行還很容易引起異化。

　　面對這一困境，法律界人士認為，在憲法之下，行政法規(guī)、規(guī)章之上惟有物權(quán)法最能制約非法拆遷問題。如今，《物權(quán)法》的制定正進行得如火如荼，在此背景下，它備受關(guān)注也就不為奇了。

　　《物權(quán)法》規(guī)定幾何

　　征地拆遷可謂由來已久，國家征收制度常常被濫用，被廣泛應(yīng)用于商業(yè)目的。各地和各級政府頻繁、大量的為商業(yè)目的用地，征收農(nóng)村集體土地所有權(quán)及農(nóng)戶、城鎮(zhèn)居民的土地使用權(quán)，卻往往不能給予公正補償。地方政府通常以極低的補償代價收回部分城市居民原居住地的使用權(quán)，或征收農(nóng)民的土地，然后以市場價出讓給用地的企業(yè)，以此獲得市場價與補償價之間的差額。這些行為導(dǎo)致嚴重的不公正和諸多拆遷戶的生活陷入困境，甚至誘發(fā)諸多社會問題。在市場經(jīng)濟的背景下，此現(xiàn)象愈演愈烈，以致有的地方大搞開發(fā)區(qū)、大搞“圈地運動”，形成熱潮，中央政府三令五申都制止不了，其間原因利益的誘導(dǎo)和法律規(guī)制的缺失無疑扮演了重要的角色。因此，早在《物權(quán)法》醞釀階段，很多學(xué)者就已經(jīng)提出重構(gòu)國家征收制度的建議。

　　我國《物權(quán)法》的起草工作正式始于1998年3月。此后三年形成了由梁慧星領(lǐng)導(dǎo)的中國社科院法學(xué)研究所物權(quán)法起草小組于1999年10月完成的《中國物權(quán)法草案建議稿》、王利明領(lǐng)導(dǎo)的中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心于2000年12月完成的《中國物權(quán)法草案建議稿》，以及全國人大法工委在這兩部建議稿的基礎(chǔ)上形成的《物權(quán)法草案征求意見稿》。這些草案對土地征收問題皆有所涉。

　　此次審議的新的草案修改稿強調(diào)了要維護被拆遷人的利益，規(guī)定拆遷、征收私人的不動產(chǎn)，應(yīng)當按照國家規(guī)定給予補償；沒有國家規(guī)定的，應(yīng)當給予合理補償，并保證被拆遷人、被征收人得到妥善安置。

　　《物權(quán)法》草案是未來制定物權(quán)法的雛形，草案對此問題的重視凸現(xiàn)了未來《物權(quán)法》的取向。著名民法學(xué)家、人民大學(xué)法學(xué)院院長王利明教授就認為，物權(quán)法的出臺，是憲法原則的具體化。把老百姓的權(quán)利明明白白寫進法典，有利于制止那些踐踏老百姓財產(chǎn)權(quán)利的現(xiàn)象。

　　不僅學(xué)者們有此認識，立法界的諸多人士也都紛紛表達了通過物權(quán)法規(guī)范土地征收行為的觀點。 人大常委會財經(jīng)委員會委員杜宜瑾在接受采訪時說，農(nóng)民的土地，征收、征用以后相應(yīng)的錢應(yīng)該合理分配。竇樹華委員也認為，現(xiàn)在最突出的是承包地被征用的問題，以及村委會隨意變更承包地、侵犯農(nóng)民利益的問題。法律中應(yīng)該著重強調(diào)保護農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)。建議加大對改變、收回承包經(jīng)營土地的補償力度。

　　探索中的完善

　　面對征地的困境和社會的呼聲，無疑《物權(quán)法》要對此做出回應(yīng)。據(jù)上海市人大法工委主任沈國明透露，即將出臺的《物權(quán)法》特別確立了“征收征用制度”。同時為“征收征用”行為加上了：必須出于公共利益的需要；必須按照法律程序進行；對被征收征用者必須進行補償。這對規(guī)范征地行為，保護公民私有財產(chǎn)無疑具有重要意義，業(yè)內(nèi)專家對此普遍樂觀。

　　在此次的提交準備過程中，某立法界人士透露，此次提交三審的《物權(quán)法》草案雖然體例較二審沒有大的變動，但是條文改動非常多，幾乎2/3的條文都改了。社會很關(guān)注的不動產(chǎn)是否統(tǒng)一登記機構(gòu)，宅基地可否轉(zhuǎn)讓，征收征用的補償，建筑物區(qū)分所有等重大問題，還有一些立法技術(shù)性的問題都有改動。面對種種不確定因素，從他的話中，法律界人士覺得對征收征用的補償問題還是難下定論。

　　同時，陳建生委員也提出，草案關(guān)于“妥善的安置”的規(guī)定不好操作，什么樣的安置才是“妥善的安置”？現(xiàn)在有的人是給多少錢都不肯搬。如果物權(quán)法過分強調(diào)被拆遷人的利益，而忽視國家利益，將導(dǎo)致嚴重后果。因為國家要發(fā)展，發(fā)展需要用地，用地就要拆遷，過分地保護被拆遷人的利益會使發(fā)展付出過大的代價。

　　的確，法律是各方利益博弈、平衡的結(jié)果，建議稿有了很大的改動并不為奇，全國人大法工委的相關(guān)人士對此就解釋說：“物權(quán)法規(guī)定基本的財產(chǎn)權(quán)，現(xiàn)在利益主體多樣化，他們在財產(chǎn)權(quán)利上必然提出各種各樣的要求，要平衡各方的利益，因此每一次改動都會比較大。”

　　因此，最終通過的《物權(quán)法》會采用何種觀點以及會對此作出何種規(guī)定，現(xiàn)在下結(jié)論為時尚早。