被誤讀的審計(jì)報(bào)告 審計(jì)應(yīng)是促進(jìn)政府管理的改進(jìn)

　　《瞭望東方周刊》記者 覃愛玲/北京報(bào)道

　　不是不應(yīng)該關(guān)注個(gè)案，而是應(yīng)該更多地關(guān)注制度上的東西

　　“又見審計(jì)風(fēng)暴”，“重磅炸彈”，“仍然觸目驚心”……

　　2005年6月28日，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華在向全國(guó)人大常委會(huì)作《2004年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)報(bào)告》時(shí)，如此相似的用語(yǔ)再次集中出現(xiàn)在媒體報(bào)道的標(biāo)題當(dāng)中。

　　每年審計(jì)風(fēng)暴的出爐,總是會(huì)揪出一批大案要案,因此媒體將此稱為“審計(jì)風(fēng)暴”。

　　國(guó)家審計(jì)署科研所副所長(zhǎng)崔振龍?jiān)诮邮堋恫t望東方周刊》采訪時(shí)表示，公眾可能對(duì)審計(jì)工作存在片面理解，把審計(jì)工作者看成反腐先鋒了。事實(shí)上，反腐在審計(jì)工作中只占較小的內(nèi)容，也不是它的主要目的，審計(jì)主要是為了提高政府的管理能力。他呼吁對(duì)審計(jì)理性客觀地認(rèn)識(shí)。

　　與去年的審計(jì)報(bào)告相比，新的審計(jì)報(bào)告沒有突破性的變化，但是具有一些新的特征。

　　新特征

　　與去年的審計(jì)報(bào)告相比，新的審計(jì)報(bào)告是按照國(guó)家的既定方針做的，表現(xiàn)了一貫性，但是具有一些新的特征。這是崔振龍對(duì)新審計(jì)報(bào)告的總體看法。

　　崔振龍將今年審計(jì)報(bào)告的主要特征歸結(jié)為三點(diǎn):一是用了很大篇幅來(lái)報(bào)道各相關(guān)單位糾正錯(cuò)誤的情況;二是除繼續(xù)關(guān)注具體的案件外,對(duì)宏觀問題談得很多,關(guān)注制度建設(shè);三是圍繞構(gòu)建和諧社會(huì)的中心工作,抓教育、醫(yī)療等民生的問題比較多。

　　光查處不糾正,審計(jì)就發(fā)揮不了真正的作用,只有真正整改了,才能給民眾一個(gè)好的交待,這是此次審計(jì)報(bào)告中要用較大篇幅報(bào)道各相關(guān)單位整改情況的主要原因。

　　今年審計(jì)報(bào)告特意指出，“去年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況是歷年來(lái)最好的”，原因是“國(guó)務(wù)院高度重視，溫家寶總理多次強(qiáng)調(diào)有關(guān)部門和地方政府要認(rèn)真整改，給全國(guó)人大和人民群眾一個(gè)認(rèn)真負(fù)責(zé)、實(shí)事求是的答復(fù)。國(guó)務(wù)院先后兩次向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告了整改落實(shí)情況。”

　　在此情況下，除國(guó)家體育總局動(dòng)用有關(guān)資金尚未落實(shí)整改外，其他部門都有所行動(dòng)。使此前媒體關(guān)注的“能否得到落實(shí)”有了一個(gè)滿意的答復(fù)，無(wú)疑也更樹立了審計(jì)的權(quán)威。

　　對(duì)宏觀問題談得很多，使新的審計(jì)報(bào)告在具體案例的基礎(chǔ)上，有了更深刻的指向。從宏觀視角把握問題，能夠引導(dǎo)人們關(guān)注和改進(jìn)造成具體案例的制度。這顯然不是光報(bào)告細(xì)節(jié)，談一些個(gè)案所能達(dá)到的層次。所以今年的報(bào)告中雖仍然披露了很多違規(guī)違法事件，但是就篇幅來(lái)說(shuō)比去年要少。

　　據(jù)《瞭望東方周刊》觀察，今年審計(jì)報(bào)告中的一些意見建議，是很有深意的。審計(jì)報(bào)告中有一條提到，“由于中央與地方、中央各部門之間基本建設(shè)項(xiàng)目管理事權(quán)不夠明確，國(guó)家發(fā)改委作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀管理與調(diào)控部門，對(duì)地方以專項(xiàng)形式安排大量補(bǔ)助投資，類別繁雜，項(xiàng)目小而散，直接涉及縣、鄉(xiāng)、村，不利于發(fā)揮中央政府投資對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用。”

　　報(bào)告直指國(guó)家發(fā)改委的管理方式與國(guó)家宏觀管理不相適應(yīng),這在以前還不多見。

　　另一個(gè)反映宏觀思路的是，今年報(bào)告中的主要數(shù)據(jù)，更多的采用總結(jié)性的說(shuō)法。崔振龍認(rèn)為，因?yàn)閳?bào)告是要給像全國(guó)人大那樣高級(jí)別的機(jī)構(gòu)看的，單說(shuō)一些個(gè)案的用處有限。

　　“像指出在審計(jì)的38個(gè)中央部門中，查出各類違規(guī)問題金額90.6億元，占審計(jì)資金總額的6%。這個(gè)比例反映的有效信息很大，能夠讓看的人知道在整個(gè)宏觀環(huán)境下，不規(guī)范行為所處的位置，反映了宏觀的把握水平。

　　此外，此次審計(jì)報(bào)告還對(duì)醫(yī)療、教育等民生問題給予足夠關(guān)注，觀察人士認(rèn)為，這是圍繞政府構(gòu)建和諧社會(huì)的中心工作而進(jìn)行的，“就問題本身而言，可能他們不是社會(huì)中最突出的，但是因?yàn)樗麄冴P(guān)系到千家萬(wàn)戶，所以對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)就特別重要。審計(jì)還是整個(gè)政府工作的一部分，不可能超越政府執(zhí)政的整體思路。”

　　依然風(fēng)暴

　　2005年1月，被CCTV經(jīng)濟(jì)半小時(shí)評(píng)為年度十大經(jīng)濟(jì)人物之一的李金華在接受采訪時(shí)說(shuō):“我相信2005年不會(huì)再刮審計(jì)風(fēng)暴，因?yàn)槲翌A(yù)料這份報(bào)告和過去的報(bào)告相比沒有太大的變化。”

　　此后，李金華又表示:我不希望老刮審計(jì)風(fēng)暴，我希望它形成一種自然性的制度，大家慢慢去習(xí)慣，習(xí)以為常，風(fēng)調(diào)雨順，不一定要刮審計(jì)風(fēng)暴。

　　但是“沒有太大變化”的審計(jì)報(bào)告依舊刮起了風(fēng)暴。媒體依然成篇累牘地用“震撼”、“觸目驚心”這樣的詞句來(lái)形容報(bào)告中陳述的問題，而且對(duì)其中出現(xiàn)的部委和個(gè)案進(jìn)行廣泛的追問。

　　中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)理事、武漢大學(xué)商學(xué)院教授廖洪認(rèn)為，這里有一個(gè)社會(huì)心理問題，審計(jì)人員不過是很普通的按照法律規(guī)定在做自己的工作，在特定的歷史背景下，因?yàn)槲覀儑?guó)家政府現(xiàn)在的透明度還有限，審計(jì)工作在公開透明方面走在了前面，所以造成的效力被放大了。

　　曾在英國(guó)審計(jì)署工作過的崔振龍表示，按照常理來(lái)說(shuō)，審計(jì)長(zhǎng)的報(bào)告是跟在財(cái)政報(bào)告后面的，是對(duì)財(cái)政報(bào)告的審核，要先知道每一年政府的錢都花在哪里，怎么花的，然后才審計(jì)它花得合不合規(guī)定。

　　國(guó)外政府各部門的財(cái)務(wù)報(bào)告一般都是公布的，像美國(guó)政府各部門的財(cái)務(wù)報(bào)告在網(wǎng)上就可以查得到，但是我們國(guó)家的法律沒有這樣的規(guī)定。

　　他認(rèn)為，說(shuō)到政府透明度，更重要的應(yīng)該是財(cái)政報(bào)告透明，而我們國(guó)家現(xiàn)在的情況是，財(cái)政報(bào)告沒有公開，而審核財(cái)政報(bào)告的審計(jì)報(bào)告捅了個(gè)窟窿，所以大家都朝這里看，關(guān)注度就比較高。

　　更多溝通

　　與去年審計(jì)報(bào)告甫一公布，各被審計(jì)單位紛紛表示不同意見相比，根據(jù)媒體追蹤采訪看，除個(gè)別單位表示自己“沒有問題”外，今年上了“黑名單”的各方表現(xiàn)出高度的配合與支持，一些表示“已經(jīng)整改”，一些表示“正在研究”。

　　衛(wèi)生部的新聞發(fā)言人甚至表示，審計(jì)報(bào)告“為深化衛(wèi)生改革，加強(qiáng)醫(yī)院管理，提供了非常有價(jià)值的參考依據(jù)”。

　　據(jù)了解，今年審計(jì)報(bào)告出臺(tái)前，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題和公布方式，審計(jì)署更多地征求了被審計(jì)單位的意見，并采納了他們提出的合理意見。

　　問及更多的溝通是否因?yàn)槿ツ陮徲?jì)報(bào)告公布后,來(lái)自各方的壓力較大?審計(jì)署一位官員表示,這不是問題的主要方面。“要說(shuō)有很大不同意見,要有個(gè)具體的標(biāo)準(zhǔn),一個(gè)重要的標(biāo)準(zhǔn)就是提出行政復(fù)議的有多少?否則單講‘很多不同意見’說(shuō)明不了問題,事實(shí)上就我了解,這一年來(lái)，審計(jì)署收到的行政復(fù)議與往年比相差是不大的。”

　　他認(rèn)為溝通的目的不是為了解決壓力，而是為了解決問題，因?yàn)閷徲?jì)跟其他的部門不太一樣，它不是查處了就完了，而是要提高整個(gè)管理水平，只有對(duì)方確認(rèn)到問題的重要性并且有改進(jìn)的意愿，才能進(jìn)行改善。

　　他笑道:“什么工作沒有壓力?都一樣有壓力。我倒覺得做審計(jì)挺好的,不求人。”

　　這位官員認(rèn)為，關(guān)鍵是要正確認(rèn)識(shí)審計(jì)和被審計(jì)的關(guān)系，他舉了一個(gè)例子，一個(gè)人拿了別人一筆錢去花了(不過審計(jì)對(duì)象的錢是來(lái)自國(guó)家財(cái)政而已)，怎么能證明我的花費(fèi)沒有問題呢，審計(jì)就提供了這樣一個(gè)證明。審計(jì)更多的是確認(rèn)和評(píng)估財(cái)政部門的工作，就像上市公司要上市，會(huì)請(qǐng)審計(jì)確認(rèn)有關(guān)報(bào)表，出具報(bào)告一樣。事實(shí)上審計(jì)是為這些單位服務(wù)的，不是去給他們挑毛病的，如果你沒問題就是一種解脫，所以說(shuō)不存在得罪人的問題。

　　至于大眾普遍認(rèn)為的審計(jì)敢于拿位高權(quán)重的部委下手，他表示，審計(jì)的力量是有限的，所以必須選擇有資源分配權(quán)的重點(diǎn)部門來(lái)抓。哪些是重點(diǎn)部門呢?就是財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、教育部和科技部這些，所以看起來(lái)好像是審計(jì)部門專找強(qiáng)有力的部門下手一樣，事實(shí)上，這是它的正常工作方式。

　　被誤讀的審計(jì)

　　崔振龍認(rèn)為,在很大意義上,公眾對(duì)審計(jì)工作存在一種誤解，好像審計(jì)就是查案辦案反腐敗的，其實(shí)審計(jì)最后希望促成的是政府管理的改進(jìn)，建立健全相關(guān)制度。

　　審計(jì)的工作分三個(gè)階段:查處問題，追究責(zé)任，然后是管理水平的提高，追究責(zé)任的本質(zhì)是為了提高管理水平，制度不完善，年年查，每年都有問題，用處是有限的。崔振龍認(rèn)為今年的審計(jì)報(bào)告中列舉的116條制度改進(jìn)，非常有價(jià)值，“不是寫在紙上的，是的確在起作用的”。這些制度是在去年審計(jì)報(bào)告查處問題的基礎(chǔ)上制定和改進(jìn)的。

　　崔振龍對(duì)于媒體熱衷于關(guān)注個(gè)案有一定的看法，“不是不應(yīng)該關(guān)注個(gè)案，但應(yīng)該更多地關(guān)注制度上的東西，這才是實(shí)質(zhì)，查案子其實(shí)只是審計(jì)工作中很小的一部分，而且是并不占核心內(nèi)容的一部分，尤其是隨著審計(jì)的發(fā)展，這一塊內(nèi)容占的比例會(huì)越來(lái)越少。”

　　廖洪介紹,按照國(guó)際上普遍的情況,對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任是否合法進(jìn)行審計(jì)，查處違規(guī)違法現(xiàn)象等,這是審計(jì)的初級(jí)工作,而怎樣在合法的情況下,讓錢不要亂花,讓它花得更有效，這種效益審計(jì)是審計(jì)工作的更高層次，世界上主要國(guó)家的審計(jì)都是花在效益審計(jì)上的，這也是我們應(yīng)該努力的方向。

　　審計(jì)不斷前進(jìn)的方向應(yīng)該是促進(jìn)整個(gè)政府管理的改善，使整個(gè)政府管理制度更完整。像英國(guó)今年的審計(jì)報(bào)告名字就叫:modern the government(政府現(xiàn)代化)，澳大利亞的審計(jì)人員中效益審計(jì)的人數(shù)和財(cái)務(wù)審計(jì)的人數(shù)差不多，美國(guó)的效益審計(jì)人員占的比例更大。

　　事實(shí)上,把查處揭露重大的違法違規(guī)問題,甚至經(jīng)濟(jì)犯罪,作為最近幾年審計(jì)的重點(diǎn)之一,除了因?yàn)橹袊?guó)目前經(jīng)濟(jì)犯罪問題比較突出,民眾社會(huì)心理和媒體的關(guān)注角度等原因外,重要的還是政府的指導(dǎo)思想。

　　此前在接受媒體采訪時(shí)，李金華曾明確表示，1999年朱基總理向?qū)徲?jì)署提出的重要指導(dǎo)思想是，審計(jì)必須全面審計(jì)，突出重點(diǎn)，而重點(diǎn)就是要抓那些重大的違法違規(guī)問題，經(jīng)濟(jì)犯罪。

　　“如果我們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序都好了，根本沒有什么犯罪問題，也沒有貪污腐敗問題，想抓也抓不出來(lái)，那個(gè)時(shí)候可能就以效益審計(jì)為主，就不是抓案件為主了。”

　　這是李金華對(duì)中國(guó)審計(jì)工作發(fā)展的期待，但是在目前的轉(zhuǎn)型期間，對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪和貪污腐敗要“想抓也抓不出來(lái)”，顯然要待以時(shí)日。