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一、兩國國有企業改革的背景
（一）國有企業的形成。
英國曾經是西方發達資本主義國家中推行國有化的典型國家。從20世紀40年代中期到70年代末，英國經歷了三次大規模的國有化運動，英國議會通過一系列國有化法令，將銀行
、煤炭、航空、運輸、電力、郵電以及鋼鐵等諸多部門與行業收歸國有。政府通過國有企業完全控制了國家的經濟命脈并左右著經濟的發展，國有企業數量大幅增加，國有經濟從基礎設施和某些基礎工業深入到了許多新產業和新技術部門，并直接控制了國民經濟命脈。到20世紀70年代末，英國郵電、通訊、電力、煤氣、煤炭、鐵路、造船行業幾乎為100%，航空和鋼鐵行業75%，汽車工業50%，石油工業25%都是國有的，當時國有企業的收入約占全部工業產值的1/3。自20世紀50年代末至80年代初，與其他西方工業化國家的經濟增長速度相比，英國出現了相對的經濟停滯，平均經濟增長速度放緩，通貨膨脹率攀升，失業率居高不下，英鎊不得不多次面對貶值壓力。接踵而來的是社會分歧、不安情緒和圍繞著國企改革問題的各種爭論，這在1979年隨著一系列惡性罷工達到頂點，該事件則成為此后英國“私有化”經濟變革的導火線。1979年撒切爾夫人上臺執政后，開始大規模地進行了國有企業私有化改革，拉開了經濟自由化的序幕，即反對國家過分干預，主張建立一種“小政府、大社會”的模式，在依靠市場機制、提倡自由競爭的基礎上，充分發揮私人企業的作用。其核心舉措之一就是積極推行公有企業私有化，以促進自由競爭，提高企業活力。
德國的國有企業大部分是二戰后由國家接收的企業，這些國有企業先后經歷過兩次私有化改革的高峰。第一次高峰是在上世紀50-60年代，主要是針對當時的四大國有企業即大眾汽車、煤鋼公司、電力礦山聯營公司和漢莎航空公司等競爭領域的國有企業進行私有化，目的是通過引入民間資本轉變企業經營機制，提高企業經營效率和競爭力。這一時期的國有企業改革主要表現在企業所有制形式發生變化，將國有股權轉讓給私人股東，并沒有伴隨企業的資產重組和結構調整。第二次高峰發生在上世紀90年代，重點是對通訊、郵政、鐵路等這些國家壟斷行業的國有企業進行改革，改革的目標是在保證這些企業能夠繼續為社會公眾提供滿意服務的同時，又要提高效率，減少國家財政補貼的負擔。
（二）國有企業改革的主要動因
1、經濟自由主義的興起。20世紀70年代末和80年代初崛起的新自由主義經濟學，對戰后英國經濟學主流學派的凱恩斯主義進行了猛烈的抨擊，主張要更多的依靠解除政府管制的自由市場機制和自由企業來調節資源配置，并認為私有企業在效率方面具有國有企業所根本沒有的優越性，這種優越性說到底就是由于人們對自己財產的愛護與關心勝過對別人財產的愛護與關心所造成的。新自由主義的經濟理論與政策主張很快被英國保守黨政府所接受與采納，從而在英國國內掀起了私有化浪潮。
2、從政府層面上考慮，私有化有利于拓展資金來源渠道和減輕政府財政負擔。由于私有化以后可以充分利用民間資本，滿足企業不斷擴張的資金需求，同時大大減少政府財政支出，因此也得到財政部門和相當一部分納稅人的支持。以英國電信公司的私有化為標志，改革進入了公用設施領域。此次改革的直接動因是政府預算已難以滿足英國電信公司龐大的投資計劃。英國電信業只有提高自身經營效率，在國際資本市場上融資，才能解決資金缺口問題，而私有化改革則是其有效途經。繼電信業之后，天然氣、自來水、電力、采礦業等一系列主要公共設施先后走上了私有化的軌道。
3、國有企業的比較優勢正在逐漸喪失。一方面，國有企業已經完成政府所預定的目標，并存在一些經營上的問題；另一方面，原來的一些市場缺陷經過政府的不斷努力得到解決，相關國有企業需要通過私有化來重新獲得比較優勢。
二、兩國國有企業改革的基本情況
（一）國有企業改革歷程。
英國是第一個采取國有企業資產證券化的國家，其國有企業改革主要從引入私營部門參與政府公共業務，其改革主要經歷了三個階段。第一階段（1979-1983）主要側重于那些被動接受價格的企業。這些企業很多是70年代因財政危機而被政府接管的企業，其中包括石油勘探公司Britoil、英國航空公司、飛行器發動機企業RollsRoyce等。盡管這些企業多數還要調整資產負債比率，但重組的難度是較小的。第二階段（1984-1987）以英國電信業的私有化為標志，改革進入了公用設施領域。第三階段（1988年至今）改革進一步向縱深發展，開始涉及政府行為的壟斷領域。這些領域通常都難以實現收支平衡。有些部門可能會有一定收入，但基本上還是虧損居多，比如鐵路部門，有些部門則出于政治或經濟上的原因根本沒有收入，比如教育部門和衛生保健部門。政府設計了許多不同的策略和方案，成功地將私營企業引入其中。
德國的國有企業目前是按聯邦、州、地方自治體分級所有的，在聯邦政府層面上的國有企業改革，財政部處于核心地位，負責擬定國有企業改制的相關政策，審批國有企業的成立、解散、合并、出售等重大資產經營決策措施，并以股東身份負責選聘國有企業監事會成員，以及對國有企業財政資金支持等方面的事務。目前在聯邦政府層面上，國有企業改革已基本完成，包括通訊、郵政等均已通過上市引入其他投資者，現在惟一剩下的聯邦鐵路也正在為上市做準備，目前聯邦政府管理的國有企業數量已經很小，但州、市等地方政府的國有企業數量還較多，主要集中在銀行、城市供水供電、廢水處理等行業，全部國有企業在國民經濟中所占的比重在10%以下。
（二）國有企業改革的主要做法。
在英、德兩國的國有企業改革過程中，兩國政府往往是根據企業的經營狀況和當時的經濟環境，采取不同的對策。
1、實行股份制改造，力爭上市，以公開的方式吸收民間資本。這是英、德兩國國有企業改革的主要形式，主要是針對那些具有一定壟斷性質的大型企業，冽如英國的發電廠、電信部門、鐵路、航空等基礎領域，均通過發行證券或出售的方式將公營業務整體轉讓給私營部門。德國的電訊、郵政以及聯邦鐵路等國有企業改革均采用這種方式，并取得了較大進展，目前德國股票市場的股票指數計算中，有1/4的指標股是由國有企業改制上市后的企業構成的。
2、部分業務出售。包括將企業的關鍵業務出售給戰略投資者。這一方式通常伴隨著對新投資的承諾或者新管理的引進。比如英國的鐵路企業Rollingstoke公司、汽車企業美洲虎公司以及煤礦業等，均采取這種方式。
3、公私合作經營，授予私營部門特許權。即采取政府授予特許權的方式，公營部門保留對核心活動的控制權，但私營部門負責提供服務所用的資產。新的管理層可以在國家規定的框架內自主經營企業。特許權有一定期限，到期后可以再次授予。在英國，醫院、學校、住房等行業均采用此種辦法進行改制。
（三）政府在國有企業改革中的作用。
在國有企業改革過程中，政府部門也發揮了巨大作用，并做出了積極的努力。
1、提供必要的財政支持。例如德國在東西德統一后，經歷了一個國有企業改革的高峰時期，當時成立托管局的任務就是對原民主德國的國有企業進行改造，由于東西德在基本經濟制度和經濟發展水平方面存在巨大差距，為盡快消除這種差距，使這些國有企業改革順利進行，國家財政投入的補貼相當于200億歐元，為此付出巨大代價。
2、修改現有法律為國有企業改革創造良好環境。由于過去兩國均存在對某些特定行業企業強制國有化的法律，因此，英、德兩國政府圍繞這方面做了大量準備工作，包括對國家憲法的修改，剔除了原有法律中對國有企業改革的限制性條款。
3、妥善處理原國有企業職工問題。在英、德兩國的國有企業改革過程中，同樣面臨著職工轉崗分流就業的問題。為了充分保障職工利益，他們的做法包括：一是要求競買國有股權的受讓方必須提供企業發展方案，其中最重要的是對職工收入、福利的承諾；二是由政府相關部門負責監督相關承諾，使企業職工在培訓、醫療、失業、養老方面都得到穩定的經濟保證；三是國家為那些原國有企業的官員設立專門的養老基金；四是允許原企業員工以優惠價格購買公司股份（平均水平為10%-20%，但通常要簽訂協議對該股份的出售做出一些條件限制）。
4、確保政府監管的透明化。德國國有（控股）企業監事會的成員中包括股東代表和職工工會代表。國有股東代表采取公開選聘的方式，主要是來自私人公司的董事或經理、銀行家和經濟專家，政府官員很少。監事會主席由國有股東推薦，副主席由員工代表擔任，公司經營中的重大事項只有取得監事會的同意，董事會才能做出最終決定。
（四）取得的成效。
從考察中了解到的情況看，英、德兩國通過對國有企業的改革，收到了較好的效果，主要表現在以下幾個方面：
1、明確了產權關系，提高了企業運營效率。企業效率提高，效益增加，這可以說是英國公有企業改革的最大成效。首先，改革帶來產權關系的獨立化，從而強化了產權激勵與約束作用。其次，克服了國有企業政企不分的缺陷，形成了合理的所有權——控制權關系。再次，壟斷部門國有企業的改革帶來了市場競爭環境的改善。
2、引進了競爭機制。營造競爭機制是促進企業提高效率的動力，在國有企業私有化后，由于政府不再像原來那樣對企業提供保護和財政支持，使得這些企業必須通過競爭來得到市場的認可，大大激發了企業的創新精神。雖然政府的有效監管也有助于激勵企業管理層提高效率和改善服務，但僅靠監管是遠遠不夠的，引入競爭體制往往比強化監管更有助于激勵管理者提高效率和改善客戶服務。
3、減輕了政府的財政重負。英國對虧損國有企業的財政補貼曾高達國家財政支出的一半，這是造成預算赤字、通貨膨脹的重要因素。通過改革，一方面大大減少了政府對于國有企業的財政補貼，另一方面出售國有企業所得進一步增加了政府的收入，使得政府從財政負擔中大為解脫。
三、幾點啟示
1、國有企業改革首先要實現政府的政企職責和政資職責的有效分開，并要避免對國有壟斷企業進行簡單的私有化改革。據德國財政部和英國匯豐銀行介紹的情況，國有企業改革如果在政府系統內沒有進行良好的規劃，改革過程中會重復犯同樣的錯誤，創新機制也難以產生。由于每個政府部門都單獨對其所屬的國有企業進行改制，經常會因部門利益延誤改革進程，或者因經驗交流不充分，先后在同一個問題上觸礁。因此，正確的方式應該是建立一個單獨的機構來負責。德國的國有企業是按照其行業性質由政府專業部門進行管理的，比如聯邦鐵路就是隸屬于交通部管理，在國有企業改革過程中，財政部門負責制定各項政策和各相關部門的協調，并代表聯邦政府負責企業上市和上市后國有股權的管理工作。一旦上市后，則由財政部代表聯邦政府行使國有股東權利。國有企業改革的目的應該是普遍的改善經濟和社會的機能，使國有企業轉化為真正的市場經濟主體，而不能承擔社會公共職能。如果要國有企業承擔一定的社會公共職能，政府就要通過財政補貼的方式給予國有企業一定的資金補助。政府作為國有企業的出資人，對國有企業的經營管理不能進行行政干預，而應當以老板的身份從保值增值的角度加以約束。在對那些具有壟斷性質的國有企業進行改造時，應該同時制訂必要的競爭政策和行業規則。國有企業私有化未必是提高國有企業效率的必要條件。如果國有企業的營運效率能夠在私有化或被出售之前得到改善，就沒有必要實行私有化。改革并非完全拋棄和否定國有企業。可以肯定，人們一向公認的產生國有企業的理由和理論根據并未完全過時，國有企業的存在仍有其內在的自然屬性和客觀必然性。
2、國有企業改革應當是一個循序漸進的過程，要區分情況進行充分的可行性研究，不能急于求成。德國財政部負責國有企業股份制改造的官員在介紹德國經驗時強調：國有企業的股份制改造不能為私有化而私有化；不能定指標，限時間，一定要根據實際情況，條件成熟一家改造一家。如果政府為了迅速取得短期收入和擴大股份制的范圍，在沒有設計好合適的競爭和管制的措施之前急于加速私有化，會使私有化提高經濟效率的長期目標大打折扣。由于許多國有企業是以低于市價的價格出售的，私有化的結果只能是使政府的資產凈值減少，從而造成國有資產的流失。英國的一些學者指出，撒切爾夫人執政時，在私有化問題上就犯了“短期主義”的嚴重錯誤。目前，對英國國有鐵路的改革就存在許多爭論。通常鐵路運輸公司業務主要可以分為軌道運輸和路軌設施建設兩大塊，前者往往是盈利的，并且可以分拆，由多家公司獨立經營；而后者則通常是虧損的，有時甚至還需要政府的部分資金投入。英國的國有鐵路私有化并不成功，由于當初私有化時對將來路軌設施建設更新等并沒有很好進行計劃，隨著時間的推移，路軌設施老化，私營企業無力也不愿對改造路軌設施進行再次投入更新改造，安全隱患等問題逐漸暴露出來，難以向社會提供滿意的服務。現在，英國又在研究如何將鐵路路軌設施重新國有化的問題。德國在設計聯邦鐵路改革方案時，就提出了將運營部分進入股份公司，基礎設施建設則由聯邦政府負責，而后勤輔助部分則交給地方州政府的方案。德國國有企業的改革經歷了一個較長的過程，對于郵政、通訊、鐵路等具有壟斷性質的企業，盡管聯邦政府確定的終極目標是國有股全部退出，但并沒有急于求成，而是根據國家在控制權方面的考慮和市場價格、需求情況，逐步減小國有股權的比例，據介紹德國政府目前仍擁有聯邦郵政30%的股權，聯邦鐵路在上市初期國有股的比重也不會小于50%。為了在國有企業改制過程中保證國家的利益，國有企業應當采用國家控股的方式，實踐證實，這種方式效果比較好。
3、要避免國有企業的私有化改革使社會矛盾更加尖銳。首先，國有企業私有化過程中通常會伴隨著失業者的增加，由于私有化后微觀經濟效益成為新企業追求的惟一目標，新企業往往大量解雇企業原有職工，給社會造成了巨大就業壓力。其次，私有化后可能會使一些社會公眾福利受損，國有企業特別是基礎設施和服務型企業在私有化前一般是以較低廉的價格向公眾提供產品和服務的，帶有很大的社會福利性質，而私有化后，盈利成為企業最重要的目標，普通民眾的社會福利必然受到很大沖擊。因此，要從長遠考慮，避免追求短期效果，同時為了避免社會不穩定，健全社會保障體系也是必不可少的。
4、充分發揮政府的有效監督。國有企業私有化后，尤其是對于那些提供社會公共產品服務的企業，由于其他資本進入后要追求盈利目標，在經營理念上與國有企業會有很大不同，政府有必要保留一定的發言權，因此，處理好政府監管與其他投資者利益保護的問題十分重要。對此，英、德兩國的做法是通過協議的方式，對企業管理權的劃分做出相應規定，例如英國、德國對于那些非國有控股的企業，國有股東對涉及國計民生或重要基礎設施領域的重大事項仍具有否決權，日常經營則由戰略投資者具體負責。政府對參與受讓國有股權的戰略投資者也會提出相應的要求，不光是考慮價格、資金實力等，還要提出切實可行的企業發展規劃。（作者：國務院國資委產權局考察團，摘自:《國有資產管理》）
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