審計報告凸顯部門規章打架 審計重心將轉向績效

　　本報記者 柯志雄

　　北京報道

　　每一次的“審計報告”都會在很長一段時間里，成為民眾討論的熱點，媒體追蹤的焦點。這一次也不例外。

　　圍繞著審計過程中發現的若干問題，幾乎所有的媒體均不同程度地摘引《關于2004年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》(以下簡稱2004年“審計報告”)，輔以對一些專家的采訪。而對于普通讀者來說，看完報紙之后，剩下的也就是對于若干億巨額違規資金的記憶。

　　而對于那些被披露出問題的被審計單位，一些相關人員則表示，“審計報告”中一些違法違規事件確實性質確鑿、雙方對事實理解相近，但還有一些雙方理解上有偏差。而對于后者，一些被審計單位相關人員認為“審計報告”揭示不夠充分，容易被誤讀。

　　對于此，南京審計學院副院長尹平透露，認識尺度上的差異，審計署幾年前就意識到了，在實際工作中，審計署已經結合進這方面的考慮。而目前“審計署正在逐步加重績效審計的比重”。

　　規章“打架”引發部分審計問題

　　7月1日，國家糧食局科學研究院科研大樓仍在裝修之中。

　　“我們這個單位以前很少見報的。”該研究院辦公室主任羅俊雄告訴記者，“審計報告”公布之后，糧科院立刻與有關方面聯系了解情況，但羅俊雄目前還不清楚溝通后的結果。12500多字的報告，羅并沒有仔細看完，他所最關心的是中間兩行。

　　“2003年8月和2004年4月，國家發改委批準國家糧食局科學研究院科研樓項目立項、初步設計，其中包括所屬國家投資項目評審中心辦公用房2896平方米，安排中央基本建設預算資金6000萬元。”

　　一位糧科院的工作人員告訴記者，過去的老樓只有4層，后來在上頭加了一層還是不夠用，于是就自籌部分資金，又得到一些國家的撥款，才在原址上興建起現在這個2萬多平方米的新樓，“6000萬撥款就是用在這2萬多平方米上的，但也只能解決建設資金的一半左右，我們也是國家單位，應該也可以得到政府補助呀”。

　　在近期被審計單位的反饋中，類似的“不明白”或“不理解”不是個別。

　　此前在接受新華社記者采訪時，對于審計報告提到的“1998年至2002年4月，神華集團有限責任公司所屬國華電力公司將退役發電機組無償交給北京華明熱電工程公司經營，華明熱電工程公司由此獲利8825萬元，并用其中的4092萬元為國華電力公司中上層干部購置商品房。”北京華明熱電工程公司的一位副書記解釋說，1999年，國華電力下屬企業華明公司按照當時電力部等部門的文件規定，報廢了1958年投入運行的7臺共30萬千瓦機組，賣掉這些報廢機組后，用其中一部分買了商品房分配給職工，也按規定向職工收取了一定費用。

　　而對于“審計報告”中涉及的部分水利建設資金被滯留、擠占挪用和損失浪費，水利部規劃計劃司副司長王愛國在表示對這次審計結果全面、客觀、公正、及時的肯定之后，亦表示，被滯留的13.85億元都有明確的建設項目，因為有些項目按照現在的程序還沒有完成審批手續，有些項目的方案還在進一步深化，導致資金沒有及時按計劃撥付。但所有資金目前均在賬戶上，沒有挪用或改變用途。

　　“部門規章比較多，我們是依據一些規章做事，可能別的部門的規章標準與我們不完全一樣。不同標準使得對一些問題的審計結果難以認同。”發改委一位官員告訴記者。

　　此外，他還提出在報告披露方面可以適當結合被審計單位的解釋，“原因沒有說清楚，容易使外界產生別的聯想”。他認為，在兩個方向上多考慮，審計更容易得到被審計部門的認同：在溝通中共同探詢更為合理的標準；在審計工作報告中同時結合被審計單位的解釋與理解。

　　審計重點轉向“績效審計”

　　對問題的不同理解，在審計署下屬的南京審計學院副院長尹平看來，并不是“審計報告”長短的問題。

　　尹平告訴記者，“一萬多字講完全國的情況，審計報告肯定要濃縮。”據他介紹，實際上審計署的審計報告分不同層次，有包括工作底稿的審計報告給被審計單位；有根據工作進度與上級要求提供給人民政府的審計結果報告；以及提交人大的審計工作報告。而在第一個報告中，審計署就會跟被審計單位溝通，考慮到被審計單位的呼吁，如果認為合理會予以采納。

　　“認識尺度上的差異，審計署幾年前就意識到了。”尹平說，在過去幾年的實際工作中，審計署已經結合進這方面的考慮。

　　但發改委宏觀經濟研究院投資研究所一位專家認為，由于角度的不同，認識很難一致。“部門規章跟實際工作是有差距的，而且有些事情不是某個部門決定的。投資體制不是一個單獨的體制，涉及一系列體制，有很多特殊情況。”他認為水利部的回應確實是一些部門碰到的現實問題。

　　王愛國副司長說，資金滯留問題與我國現行的財政計劃、預算體制及水利工程建設自身特點有密切關系。主要原因包括：目前的體制使得建設單位不可能按照計劃和財政年度的要求全面完成當年投資；因規劃、地勘、測量、設計等環節，以及審批程序復雜等原因，導致水利建設項目前期工作滯后；我國的財政年度與水利年度不盡一致，使得當年計劃安排的投資不可能在當年的財政年度里完成；國家投資計劃審批下達環節多、程序復雜、周期長、相關部門協調難度大，這些管理體制方面的原因造成資金滯留；此外，2003年的非典疫情也使得一些工程進展推遲，不少項目結轉到了第二年。

　　一些被審計單位相關人員告訴記者，實際上他們的許多意見在工作報告出來之前已經給了審計署，并提供了相應的依據，但最后并沒有看到采納或反映。

　　上述投資研究所專家說：“中國目前所處的轉軌時期，變化太快，往往根據出現的問題給出規章，而規章針對的問題又是在變化當中。現在是各部門各有各的法規，一些部門規章‘打架’很正常。”他認為，這個問題在投資體制由行政管理轉向法治化管理的過程中，尤其是在解決立法這個問題后，能得到逐步解決。

　　“中國很大，某個法律法規可能對于一個局部合法、合理，但在全國來看，不一定合理合法。但只要符合‘三個有利于’，很多情況下，審計上還是給予支持的。”尹平說。

　　從這個角度看，“審計風暴”同時也一定程度上揭示了行政管理帶來的部門規章“打架”的問題，有利于推動向法治化管理的轉變。

　　尹平告訴記者，盡管老百姓很樂意把審計署看成反腐敗的部門，但審計署正在逐步加重績效審計的比重——一個粗略的說法就是“看政府是否在做該做的事，看政府怎樣把錢用好？”根據審計署2003-2007年規劃，2007年底績效審計要占到一半，而現在比較好的地方都只能做到10%左右，“今年的審計報告已包含有績效審計的成分，例如對‘大學城’的審計”。

　　而績效審計與責任審計、違法審計有本質的區別。尹平舉例說，澳大利亞審計部門的一個典型例子就是考量各種垃圾處理方式，最后找到最符合澳大利亞利益的方案，“是從澳大利亞的最高利益出發的，這樣部門之間的摩擦也會比較小。”