百萬事業(yè)單位摸著石頭過河 世行建言改革路徑

　　本報記者 程明霞 北京報道

　　6月21日下午，世界銀行在一份名為《中國：深化事業(yè)單位改革，改善公共服務提供》報告中說：“中國事業(yè)單位始自1984年的摸著石頭過河的改革，走到今天算是站到了河中間�！�

　　這是一項關系中國100多萬戶事業(yè)單位與3000萬從業(yè)人員命運的改革——但誰都不清楚河的對岸究竟在哪兒。這是國內(nèi)學者的說法。

　　世界銀行駐北京代表處高級企業(yè)重組專家張春霖先生認同這種評價。由他領導的課題組完成的上述報告，有意為中國事業(yè)單位改革下一步的走向提供一條可供選擇的路線圖。他說：“下一步的挑戰(zhàn)是搞清楚河的對岸在哪里，摸哪些石頭過去�！�

　　報告建議，中國政府迫切需要組建由中央直接領導的改革小組，從整體上規(guī)劃和安排事業(yè)單位下一步的改革走向，以使這項改革能順利而穩(wěn)妥地走到河對岸。

　　世行建言改革路徑

　　據(jù)世行報告的數(shù)據(jù)顯示，中國目前事業(yè)單位的整體規(guī)模與國有企業(yè)大體相當。100多萬戶事業(yè)單位主要為醫(yī)院、學校、科研院所與媒體，甚至包括證監(jiān)會、氣象局等機構也屬事業(yè)單位的性質(zhì)；而近3000萬的事業(yè)單位從業(yè)者，則包括了中國大部分的知識分子，比如醫(yī)生、教師、科學家、工程師、作家以及記者。

　　“對在座的各位而言，這可能并不是好消息。”張春霖在當日發(fā)布會上介紹報告內(nèi)容時，半開玩笑地對記者說，“至少從短期而言，一些為改善服務提供而必須進行的改革，比如強化財務問責機制，將不可避免地給這些單位的一些職工乃至他們的上級主管部門帶來某些負面的影響，比如‘外快’減少或者人員分流�！�

　　根據(jù)世行此份報告的意見，目前全部100多萬戶事業(yè)單位都將在這場改革中重新審視自己的定位、并選擇或被安排自己下一步的角色和命運。

　　“盡管沒有明確的戰(zhàn)略，而且改革措施的實施也往往基于短期考慮，但過去20年事業(yè)單位的改革仍然有一個大體可辨的方向，”張春霖說，“那就是市場化、企業(yè)化的方向。也就是說，總體上看來，這種改革使得事業(yè)單位越來越不像政府機關，越來越像企業(yè)，有些事業(yè)單位干脆實行所謂‘事業(yè)單位企業(yè)化管理’�！�

　　張春霖認為，“市場化造成的事業(yè)單位的強烈的創(chuàng)收沖動與相對而言對其非常薄弱的約束機制，已經(jīng)造成公共服務質(zhì)量的嚴重受損。”

　　不過，他主筆的報告進一步認為，“過去的改革確實把大多數(shù)事業(yè)單位‘推向了市場’，但這個‘市場’本身卻是一個高度扭曲的市場，存在三個方面的制度性缺陷，比如消費者沒有足夠的權力、監(jiān)管體制仍不健全、市場競爭不完全且常被扭曲”。

　　世行報告的數(shù)據(jù)顯示，近些年事業(yè)單位的預算撥款與創(chuàng)收收入每年都大幅增長，這些機構的從業(yè)人員與人均報酬亦大幅增長，但在撥款、收入、員工數(shù)量與收入增長的同時，卻沒有帶來教育、衛(wèi)生收費的降低。醫(yī)患關系持續(xù)緊張、貧困地區(qū)的教育與衛(wèi)生服務仍然嚴重缺失。

　　市場化、企業(yè)化的趨勢也造成現(xiàn)在事業(yè)單位與政府機關、國有企業(yè)之間彼此交織、界限不明。因此，張春霖的認為，目前事業(yè)單位面臨的首要問題是，要在重新界定政府職能的基礎上，根據(jù)事業(yè)單位所提供的服務的具體特性，分別安排其下一步的改革方向。

　　在張春霖的設想中，這個劃分過程之后，事業(yè)單位可以分為直屬事業(yè)單位與獨立事業(yè)單位兩大類。

　　直屬事業(yè)單位應該是直接隸屬于核心政府部門，不具有獨立法人地位與財務權、人事管理權的單位，從業(yè)者的待遇則比照公務員。這類事業(yè)單位不應考慮創(chuàng)收，其經(jīng)費來自財政預算撥款�！氨热�，目前大量的各級政府的政策研究室，如果主要是為政府決策服務，就可以成為直屬事業(yè)單位�！�

　　“而大量的學校、醫(yī)院則適合成為獨立的事業(yè)單位，有些可以實行理事會管理制度�！睆埓毫卣f，這類事業(yè)單位，應擁有獨立的法人制度、獨立的核算權力與人事權力，單位像企業(yè)一樣由等同于董事會的理事會來監(jiān)督管理�！蔼毩⑹聵I(yè)單位可以創(chuàng)收，但必須遵循嚴格的會計、審計和報告制度。”

　　此外，張春霖認為，目前的證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會、電監(jiān)會等機構，應該成為單獨的一類獨立監(jiān)管機構，遵循專門的法律法規(guī)獨立于政府行政機關來行使其權力。

　　“至于文化行業(yè)，比如新聞影視出版部門的改革，在中國有涉及意識形態(tài)的特殊性，怎樣改合適，我們并沒有做太多研究，”張春霖說，“但我想，不管政府的目標是什么，都可以更多地通過透明規(guī)范的依法監(jiān)管來實現(xiàn)，而不一定要通過對這些機構的所有權來實現(xiàn)。比如出版社，現(xiàn)在都在轉企，將來是不是都必須國有？我認為沒有必要�！�

　　誰來主導事業(yè)單位改革？

　　中國事業(yè)單位與國有企業(yè)在總體規(guī)模上大致相當，但在復雜程度與艱難程度上，則被普遍認為要遠超國企改革的難度。那么這場更加艱巨的改革，將由誰來安排和主導？

　　世行此份報告認為，事業(yè)單位改革牽扯太多部門與機構，因此建議成立一個由中央政府直接管理、統(tǒng)籌領導的工作小組，以協(xié)調(diào)各方共同推動此項改革。張春霖說，這些機構應該包括國家發(fā)改委、財政部、中央編制辦公室、人事部、民政部、以及教育部、衛(wèi)生部、甚至地方政府代表等等。

　　至于這么龐大的改革工程是否應有一個類似國資委的部門來主導，張春霖說，自己曾有過這種想法，但后來放棄了，因為搞一項改革就成立一個機構，也確實是一個問題。

　　2004年，財政部獲得中編辦的批復，新設行政資產(chǎn)處與事業(yè)資產(chǎn)處，宣布將以出資人身份負責行政事業(yè)性資產(chǎn)的監(jiān)管與改革。

　　而國家發(fā)改委亦有一個課題組，也正在做關于事業(yè)單位改革的研究報告。據(jù)稱由國家發(fā)改委領導的此課題組，對于事業(yè)單位如何改革亦有自己非常明確的思路。

　　“我想，公共服務的效果如何、這些事業(yè)單位運行的效率結果如何，是應該明確由哪個部門去監(jiān)督和問責的。”張春霖解釋說，“比如一筆教育撥款，發(fā)改委做計劃，然后財政撥錢下去，一年到頭以后用這筆錢取得了什么結果？老百姓得到了什么實惠？需要有人專門負責監(jiān)督評估，包括向老百姓征詢意見”。

　　“至于哪個部門來主導改革，我認為一個基本原則應該是，誰對服務提供的結果負責，誰就應該負責主導改革�；蛘吆唵蔚卣f，誰改革誰負責�！�

　　張春霖說：“其實事業(yè)單位改革，首先要改變的是政府的定位、角色與職能，政府要通過改革成為一個提供優(yōu)良的公共服務的‘服務型’政府�！�