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黨的十六大提出了全面建設小康社會的奮斗目標，為了完成發展經濟的中心任務，審計承擔著促進提高國家財政經濟質量的提高，維護國家財政經濟安全責任。而這些責任的履行無不與審計體制的保障問題息息相關。在此，我們就此問題進行探討，并提出參考性的解決對策。
一、法律規定滯后引發審計力度降低
（一）新出臺審計制度的法律規定不到位。1、法律規定審計監督的單位對象偏窄。如，憲法第九十一條僅規定了“國家設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支、對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督，”憲法缺乏對國家權力機關、政協機關、司法機關、社會團體財政經濟活動進行審計監督的規定，雖然除憲法外，審計法也有過類似的規定，問題是審計法的規定不明確，不具體，也沒有憲法做支持，雖然審計實踐是以單位和資產國有性質作為標準，已經把這些單位納入了審計監督的范圍，但是，顯得憲法依據不足。2、法律缺乏對審計監督個人的規定。例如，在全國開展的經濟責任審計，由于經濟責任審計實質上是對黨政領導干部和國有企業事業組織領導人員個人的審計監督，雖然中央兩辦出臺了經濟責任審計暫行規定，由于憲法和審計法都沒有做出相關的規定，顯得法律的依據不足。對審計實踐超越法律規定的問題應該通過修改、完善法律解決。3、憲法缺乏對省及省以下審計機關審計本級財政預算的依據。財政預算執行審計是各級審計機關的基本任務，但是憲法僅對中央審計機關審計監督地方政府的財政收支做出了規定，但是沒有明確省以下地方審計機關可以審計本級財政預算的規定，雖然審計法對當地審計機關審計本級政府的財政預算做出了補充規定，但是顯得缺少憲法依據。對法律規定過時的問題應該通過修改、補充的辦法解決。
（二）需要實行或者試行的審計制度沒有法律依據。1、缺少對黨委部門進行財政財務收支審計的法律規定。當前地方上的紀委、組織、宣傳、統戰等部門財政財務收支的資金量越來越大，審計試行了對他們的審計，發現有些單位向企業和下級單位伸手要資金的問題。按照法治原則，法律也應當作出對這些部門財政財務收支進行審計的規定。2、缺少對混合制、民營經濟進行財政財務收支審計的法律規定。隨著改革的深入和經濟的發展，混合經濟、民營經濟在國內經濟中所占比重越來越大，地位越來越重要。如，上市公司出現了多了像美國安然公司那樣的問題，將直接危害到國家的經濟安全。所以，法律應當明確規定把涉及國有資產（資本）經營和管理關系的股份制、混合制企業以及上市公司的財政財務收支審計納入國家審計監督的范圍。3、缺少對鄉鎮財政審計的依據。
（三）審計查處經濟案件的法律的手段不足。1、審計詢問。當事人拒不回答或者不提供真實情況，審計沒有剛性的法律手段應對。2、審計取證。當事人拒絕提供證據、或者提供偽證，遇到這類情況審計多是采取行政協調辦法解決，解決不了的，審計也無法及時追究其法律責任。3、審計處理。在當事人承認審計事實、認可對問題的定性和處理法律依據的前提下，不執行或者不完全執行審計決定，審計沒有司法手段應對。當前財政財務收支方面的違紀違法案件呈上升趨勢，情況較為嚴重，其作案手段更加狡猾，表現為：違法行為開始由財務型向業務型，由財務部門向業務部門，侵犯客體由財務資料向業務資料，由內部作案向內外勾結作案，由可查型向隱蔽型變化。違法手段的惡性化和審計手段的軟弱化造成了審計執法的困難。對此，我們需要通過“鋼”化審計執法手段加以解決。
二、體制不完善引發審計監督的保障機制出現問題
（一）審計監督不到位。1、經濟責任審計不到位。財政財務收支審計是按照審計法的規定，審計機關認為需要審計的，審計機關可以獨立決定立項。但是經濟責任審計，由于監督層級問題，當地審計機關不能對本級政府領導成員的任期經濟責任直接進行監督，上級又長期難以監督到位；對本級政府部門、國有企業和事業組織領導人員的經濟責任，沒有黨委部門的委托審計機關不能審計，而審計機關更熟悉這些單位的財政財務收支情況，需要和不需要審計情況清楚，清楚情況的不能決定審計，不清楚情況的決定審計權，審計在政府和黨委兩個系列的管理下容易造成審計監督不到位。2、在地方但財政財務隸屬中央、省的部門、單位財政財務收支審計不到位。由于審計管轄體制的上收，上級不授權，下級審計機關不能對所在地方財政財務隸屬中央的單位進行審計，造成了審計監督的缺位。如，對所屬地域財政財務隸屬中央或者省的人民銀行、商業銀行、電力、煙草、石油、電信和國稅等部門、單位，有的10年來沒有接受過真正意義上的全面審計。上級審計機關有時也采取一些臨時補救措施，將其中的部分單位委托給地方審計機關審計。但是，沒有制度化，執行起來也是隔幾年委托一次，也只委托審計最近的一個年度，問題成堆，處理不了那么多，審計效果不好。3、在地方但財政財務隸屬中央、省的部門、單位基本建設投資審計不到位。上述單位在地方建設的投資項目多，資金量大，但是由于審計管轄體制問題，他們以財務關系隸屬上級為由，拒絕地方審計機關的審計，由于審計監督難以到位，巨額的國家建設資金被用來搞非生產性基本建設，建豪華別墅、賓館、酒樓，用于高消費，甚至用于私分，不僅造成了建設資金的流失，還嚴重地敗壞了地方風氣。4、地方對財政預算執行審計不到位。在“雙重領導”體制下，省及省以下審計機關對地方的依賴大，對中央的依賴少，審計很難將地方收入空轉、截留屬于中央、省級財政收入、財政赤字等重大問題納入審計重點，查出了問題也很難向上反映情況。
（二）地方人大對政府的監督職能受到削弱。審計法規定審計機關每年要向人大報告審計工作，制定審計法的目的，就是人大要掌握財政預算的執行情況，加強對政府工作的監督。但是，現實情況是財政預算執行審計的工作是在政府的領導下由審計機關完成的，審計向政府負責，先向政府匯報，受到許可，審計機關再受政府委托向人大報告審計工作，那時人大聽到的情況已經是磨棱去角的報告，難以獲得全面的情況，造成了國家監督職責讓位于行政，人大對財政經濟監督權行使不完整，影響了人大對政府工作的監督。
（三）“雙重領導體制”實際演變為政府“自己監督自己”的單邊體制。按照憲法規定，省及省以下審計機關是在當地政府和上級審計機關的領導下開展審計工作，實行“雙重領導”體制，但是由于該體制不完善的原因，“雙重領導體制”實際演變為政府“自己監督自己”的單邊體制，審計很難發揮獨立審計的作用。1、地方審計是政府的內部審計，沒有對政府經濟監督的獨立性和權威性，嚴肅執行國家財經法令難。其表現是，審計經費沒有法定保障，完全依靠地方財政解決；在地方政府的領導下開展工作，審計處理政府說了算；審計局長的去、留決定權由地方掌握，在地方利益和國家財經法令發生矛盾時，往往遷就于地方利益，在貫徹國家財經法律和審計法律方面履行職責難。2、政府部門監督政府的體制，造成審計成果轉化難。以財政審計為例，這些年來審計機關調動了最大力量開展綜合財政審計，有的地方還開展了財政資金的績效審計，檢查出了許多新情況和新問題。但是，由于許多問題都是由政府決策的，或者默認的，出了問題政府感到難以收場，審計感到難以督促整改到位，人大感到難以監督。審計體制不順，不僅挫傷審計積極性，還影響審計成果向社會效益和經濟效益轉化。3、中央審計對地方審計制衡能力差，影響審計宏觀調控作用的發揮。財政經濟審計是審計機關的主要職責，審計應當以督促國家的財經和審計法律貫徹執行為己任，監督范圍應當涵蓋整個國家財政經濟，地方各級審計的結果應當全面、完整的反映到中央，以利于最高審計機關對整個國家財政經濟狀況進行可靠的評估，為宏觀決策服務。但現實情況是中央審計對地方審計制衡能力差，雙重領導體制演變成了地方政府的單邊領導邊體制，審計對地方依賴性大，真實審計情況很難上達。加上近些年來上級審計機關對下級審計機關業務檢查越來越少，情況更加嚴重，影響審計服務國家宏觀經濟。
（四）整合和實現審計資源最佳配置難。1、審計系統內實現信息資源共享難。由于中央、省、地、縣四級審計機關的隸屬關系不同，造成各級審計機關在實際工作中利益取向不同，引發審計標準不同而造成信息資源共享難。以財政預算執行計算機審計為例。上級開發的應用軟件把截留上級財政收入、虛列財政收支、空轉財政收入等問題作為審計重點，但是在省以下審計機關就不會是重點，不僅造成審計上下級之間審計標準不統一，還影響到計算機審計成果的應用。另一個方面，由于分割管理，審計機關上下之間、橫向之間工作信息難以交流。2、整合審計系統內部人員力量開展大型審計難。3、上下之間合理調配審計任務，科學安排審計項目難。4、地方審計機關開展“金審”工程建設籌措經費難。
（五）國家審計缺少對內部審計的指導、對社會審計業務質量監督，開始影響國家經濟生活。由于審計機關自上而下的撤消了審計體系管理機構，國家審計幾乎沒有開展對內部審計指導和對社會審計業務質量的檢查監督工作，審計對他們監督職責的不到位，開始影響到國家的經濟生活。如，目前的會計師事務所出具上市公司的虛假財務報告，股市社會公信力嚴重受挫，除了會計行業監督檢查不力外，缺乏國家審計對他們有力的檢查和監督，不能不說是其中的一個重要原因。
三、解決問題的對策
（一）適應建設社會主義市場經濟體制的需要，通過修改、完善憲法和審計法，對國家審計作出科學、合理的定位。1、審計范圍定位。一是以國有單位、持有國有資產（本）或者國有資產的經營管理關系定位審計對象，國有的必須納入審計；二是社會公益事業的，按照審計體系分工，但是國家審計有直接監督權；三是涉及國家經濟安全（如，對會計師事務所提交的公司準備上市的財務報告進行審計監督、抽查其部分年度財務報告）的應當不分所有制，除了按照審計體系分工外，國家審計有直接監督檢查權。四是對上述事項的單位主要負責人有進行經濟責任審計的監督權。2、審計職能定位。維護國家財政經濟安全、有效運行；維護中央法令權威的和在全國的統一執行；結合審計工作，為紀檢監察、檢察機關、公安機關、人民法院提供案件證據；開展經濟責任審計，促進國家公務人員的廉政；提供財政財務收支鑒證報告。3、審計體制定位。審計機關只對全國人大負責，對法律負責，地方審計機關對中央審計機關負責。
（二）對審計監督法律依據不足和審計執法手段不足的問題，應該通過修改憲法、審計法以及求得國家授權來解決。
（三）審計管理體制的模式選擇。1、中央行政管理垂直。就是實行國務院總理領導下的審計機關管理垂直。2、省級行政管理垂直。就是省級審計機關在省政府和中央審計機關領導下工作，市（縣）區三級審計機關實行省廳派出制，工作、人員、工作經費實行省級管理垂直，經費由省財政保障。這種體制是一種現行法律體制的完善，有利于提高審計工作的效率和獨立性。3、歸屬地方人大領導。就是審計機關改為人民審計院，在本級人大的領導下獨立開展工作，是人大的執行機關，與政府、檢察院、法院平行的“一府三院”，對本級人大負責，接受人大監督，性質上屬于經濟司法機關。
（四）結合貫徹《國家公務員法》，審計機構和人員實行職業化管理，與國際接軌。審計機關的主要領導人、審計人員實行職業資格準入制和考試制、業務工作實行考核制、人員待遇實行官銜和業務職稱結合制。審計機關主要領導人不受換屆影響，按照勞動法規定的年齡退休執行，但是，其業績和工作能力要受到中央審計機關和地方人大機關的考核監督。（作者：湖北省孝感市審計局 李建平）
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