廣州醞釀流動人口管理新規

　　見習記者 劉 瀏 本報記者 陳善哲 廣州、深圳報道

　　6月16日，一份名為《廣州市流動人員權益保障與管理規定(注釋稿)》(下稱《規定》)的文件，被公布于廣州市政府法制辦的網站上向社會公眾征求意見。

　　評論人士以為，2003年3月以來，絕少有其它方面的地方政策會像流動人口的管理一樣

被公眾聚焦，“即將出臺的新規所具有的破局性意義將不言自明”。而當日的《南方都市報》社論也是評論以為，“廣州市在這個領域中的立法與行政努力，連同未來的執行實踐，將值得非常關注與討論”。

　　記者發現，一如《規定》的名稱所顯示，以往耳熟能詳的“流動人口”已被“流動人員”所取代，說是為了彰顯“平等與人性化”的價值取向；而“權益保障”被置于“管理”之前，亦恰如其分地表達了起草者“以權益保障為核心，強調政府行為的服務與管理并重”的立法理念。

　　權利優先

　　《規定》的第一條在關于立法目的的說明時，開宗明義地宣示將“保障流動人員的合法權益，加強對流動人員的管理”。將流動人口的權利保障置于顯赫位置，是《規定》迥異于舊規定的最大不同。

　　這在《規定》的章節安排上也可見端倪。在第一部分總則之后，緊隨的便是第二章“權益保障和服務”，詳細列明了流動人員在政治選舉、社會保障、義務教育、戶籍取得等各個方面所享有的權利，其后才是關于政府部門的行政管理。

　　有學者認為，“權利優先”不僅僅是起草者源自書齋、形而上的立法理念，更是應對此時此地現實環境的政治技巧，畢竟，任何純粹以便于政府管理為出發點的規則都將受到社會輿論的眾口考驗。

　　《規定》首先在公民政治權利方面認可了流動人口在當地所應享有的權利。在第二章首條——第九條第一款第一項就載明了流動人員“依法在本市行使選舉權與被選舉權，參加人民代表大會、居民委員會的選舉”。

　　眾所周知，我國公民政治權利的享有基本上以屬地原則為主，即只能在戶籍所在地行使。這一體制在計劃經濟時代的靜態社會當中或許行之有效，但時至今日，人口在全國范圍內的大規模流動已是常態，其與社會現實之間的格格不入也是明顯的，導致眾多民眾的政治和公民權利因為戶籍問題而被架空。

　　在領開放風氣之先的廣東的很多城市，這個悖論尤其被放大，因為它意味著占據當地人口大多數的外來人口卻無法參與社會事務的管理。

　　值得注意的是，關于選舉權和被選舉權，《規定》并沒有設置其他的限制，倘若付諸實行，在國內將具有開創性意義。而根據《規定》注釋稿，流動人員“無條件受法律保護”的基本權利還包括參加公務員招考以及參加相關社會保險。

　　上述內容都是曾經被爭論，而時下正被探討可能解決方案的個人基本權利。在《規定》中，都將得到一攬子的解決。

　　在無條件保護的權利之外，《規定》還列舉了若干附加一定條件，流動人員方能享有的市民權利和優待。

　　包括《規定》中載明：“符合條件的，可申請子女參加全日制公辦中小學義務教育。”

　　流動人員子女的義務教育是人口流動帶來的巨大的社會問題之一。2003年11月，國務院婦女兒童工作委員會和全國婦聯曾根據第五次人口普查結果，預測國內19周歲以下流動兒童接近2000萬。這也是一個相當尷尬的現實，因為這些學齡孩童脫離了農村義務教育體系，卻不被城市的教育體系所覆蓋，成為全民義務教育的一個盲點。

　　2003年9月，國務院辦公廳轉發《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》，規定農民工流入地政府負責其子女的義務教育，且以全日制公辦中小學為主。盡管國家政策明文規定，但落實到地方卻效果不一，關鍵原因在于財政問題。

　　因此，《規定》再次重申了這一國家政策，但是否能落實，則取決于廣州的財政能力是否能堪重負。

　　與此同時，《規定》稱“符合條件”的流動人口，可“申請辦理老年人優待證，享受市內公共交通、政府興辦的文化體育休閑娛樂場所的減免費和優先醫療等方面優待”；“享有計劃生育、婚前保健、孕產期保健和子女計劃免疫的免費宣傳咨詢和基本技術服務”，等等。

　　有評論說，根據上述一些規定，外來人口將能享受廣州市政府的提供的公共服務，這些轉變暗含了法治政府和服務型政府的改革思路，不管力度大小，都值得積極肯定。

　　“此暫住證，彼暫住證”

　　根據《規定》，取得第十條中的權利和待遇必須“符合條件”，即必須在廣州市連續居住一年以上，且必須憑借身份證和暫住證。之前頗受詬病的暫住證在《規定》中并沒有消失，而且某種程度上圍繞暫住證實施城市管理的體制反而得到了加強。

　　“此暫住證，非彼暫住證。”一位參與《規定》起草的學者向本報記者解釋。他說，《規定》中的暫住證更像是一個流動人員的個人信息卡，主要起到遷徙登記憑證的作用，與舊的暫住證概念已經不可同日而語。

　　“對暫住證的理解，是理解《規定》的關鍵。”該學者表示，這點必須解釋清楚，否則，外人難免會對暫住證制度產生“條件反射”般的誤解。

　　而根據醞釀中的《規定》，如果沒有辦理暫住證，或者暫住證到期沒有續展，只能被科以50元以上、100元以下的罰款，而無法對流動人員的人身自由施加限制。對很多人來說，將會選擇去辦理暫住證，因為辦證只需若干工本費，可能不到50元就足以解決。

　　“《規定》里體現的是一種流動人口自愿辦理暫住證、政府圍繞暫住證被動實施管理的思路。”該學者說。

　　流動人口從被迫辦證到自愿辦證，政府部門從主動執法到被動管理，其深層次的邏輯在于激勵機制使然。以往政府依靠強制力迫使流動人員被動接受管理，而如今卻是以一定的市民權利作為交換，吸引流動人口主動接受管理。從建設和諧社會角度出發，后者顯然將減少沖突和對抗。

　　當然，《規定》里不但給了市民權利的“蘿卜”，還賦予政府強化管理的“大棒”。值得關注的是，已經喪失強制力保障、逐漸淪為軟約束的暫住證制度，找到了兩個新的著力點——“出租屋”管理和“就業管理”。

　　根據《規定》，房東在向承租人出租房子時，必須要求對方出示身份證和暫住證，否則不得將房子出租；用人單位在招聘員工時，必須要求對方出示身份證、暫住證、計劃生育證明，否則不得錄用。

　　據記者了解，在珠三角一些外來人口眾多的城市，在收容遣送制度廢止之后，越來越倚重通過強化出租屋的控制來管理外來人口，這是一個漸趨普遍的現象。

　　不難發現，關于“出租屋”和“用人單位”的規定，在實施過程中將會面臨可操作性的問題。市場原則下，房東和用人單位的行為更多的是遵循經濟的邏輯。如果他們違反了有關規定，政府也只能予以少量罰款了事。

　　制度空白

　　對于國內很多城市的管理者而言，2003年是個關鍵的轉折點，這一年，一個年輕人以生命為代價，把收容遣送制度送入了歷史的墳塋。

　　“舊的體制倒了，新的體制卻沒有及時建立起來。”前述學者分析說。

　　彼時，城市對涌入的流動人口主要依靠戶籍制度和暫住證制度加以調控，使得城市的空間不至于太過擁擠，城市的資源不至于太過短缺，城市的治安不至于敗壞。但是一旦暫住證制度被廢除，城市管理的鏈條上斷了一個缺口，其它原地不動的體制就顯得不合時宜了。

　　“一個最明顯的例子就是公共資源的配置和城市發展規劃的制定。”該學者表示。

　　據了解，現行城市的各種規劃，以及政府、社會公共資源的配置，主要依據的是戶籍人口的數量。但在珠三角一些城市，外來人口的數量已經開始超過戶籍人口數量，對政府提供公共物品的能力提出了巨大挑戰。

　　而由于缺乏合理的手段，對外來人口的統計以及管理一直出于半空白狀態。在此次《規定》的制定過程，很多官員和學者甚至對外來人口的定義以及統計口徑都有不同說辭，一說是來到廣州就算外來人口，一說逗留15天以上，還有說要半年以上。“因為廣州是廣東省的交通樞紐，不管怎么算，南來北往的外來人口都將是一個巨大的數目”。

　　龐大的外來人口給廣州帶來的巨大壓力，以治安為甚。根據規定，警員的配置比例遵循戶籍人口萬分之三十五的標準。但事實上，不到3萬名的警察根本難以承擔繁重的負荷。在廣州，幾乎每個公交車站都有保安和協管員站崗、巡邏，而他們顯然參與了公共物品的提供。

　　距離2003年不過兩年，對于珠三角的城市而言，從來沒有像今天這樣感受到外來人口的巨大壓力。在今年召開的深圳“兩會”，廣州“兩會”，再到廣東省“兩會”，外來人口以及與之相關的社會治安和公共資源緊張都是一個熱門話題。

　　而廣州的《規定》，顯然是舊的相關管理體制成為過去之后，對新體制進行確立的一種有益嘗試。對國內的其它各大城市而言，其意義也是非比尋常。