人大制度改革發力

　　本報記者 秦旭東 汪生科 北京、上海報道

　　6月17日，中央電視臺《新聞聯播》報道，中共中央發出通知，轉發《中共全國人大常委會黨組關于進一步發揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)。與此相配合，全國人大常委會辦公廳日前出臺了5個相關工作文件，作為具體落實該意見的措施。

　　對于各級人大代表和長期關注中國人民代表大會制度運行的專家們來說，這既在意料之中又是一個不同尋常的動作。

　　納入黨的執政能力建設范疇

　　在今年全國“兩會”上，全國人大常委會委員長吳邦國在做人大工作報告時說，2005年人大工作的第一件事就是進一步完善人民代表大會制度。

　　此間專家注意到，《若干意見》由全國人大黨組制定，并由中共中央轉發，體現了黨對人大工作的鮮明領導。

　　“《若干意見》明確提出要‘從制度上保證和加強黨對全國人大工作的領導，保證黨的路線方針政策的貫徹落實’，把人大工作納入了加強黨的執政能力建設的范疇�！敝铝τ谌舜笾贫妊芯康膰�家行政學院鄧名奮博士說。

　　廣東的全國人大代表林雄印證了鄧的這一判斷，他表示“是否更加重視人大制度建設并充分發揮人大及其常委會的作用，已成為衡量地方各級黨委領導水平和執政能力高低的重要標志，是新形勢下加強黨的執政能力建設的重要內容”

　　我國憲法賦予了人大、人大代表諸多法定權力，但如何發揮人民代表大會制度的潛力，如何將法律規定具體落實，是完善這一制度的著力方向。

　　此次全國人大常委會辦公廳為具體落實《若干意見》，出臺了5個相關工作文件，分別為《關于加強和規范全國人大代表活動的若干意見》、《全國人民代表大會代表議案處理辦法》、《全國人民代表大會代表建議、批評和意見處理辦法》、《全國人大常委會機關信訪工作若干規定》、《關于充分發揮專門委員會作用的若干意見》等。

　　5個文件，3個關于人大代表工作，2個關于常委會制度建設。“這抓住了問題的關鍵�！编嚸麏^說，“法律賦予人大的權力需要找到現實的載體：一個是“物理”上的——人大組織(包括人大、人大常委會、人大代表以及人大專門委員會等)自身的建設和完善，一個是“制度”上的——人大自身權力的分解、細化和規則化、程序化以及各項權力之間的整合配套�！�

　　對此，甘肅省人大常委會研究室副主任王力群也深有感觸，這都是“根據現實狀況出發，符合中國改革的一貫路徑”。

　　規范人大代表行權

　　按照我國《憲法》和《代表法》的規定，人大代表是國家權力機關組成人員，職權主要有提案權、表決權、選舉權和監督權等。

　　近年來，越來越多的人大代表意識到自己的角色職責大于榮譽，議政能力不斷提高。但對有些人大代表來說，對于什么“屬于人民代表大會職權范圍內”仍不易把握。

　　最顯而易見的是，全國人大代表提交議案的數量越來越多，但能夠立案由專門委員會初步審議的比例卻沒有相應提高，而經過專門委員會審議建議列入大會議程的數量則更少。十屆全國人大一次會議上，代表議案1050件，有712件被轉作建議處理，占67.8%。

　　情況到今年有了轉變。今年十屆全國人大三次會議，大會收到的991件議案，全部是合規議案，沒有一件轉作建議案處理。這里面一個關鍵因素，在于會前和會中，人大對議案的合規性做出了要求，不合規的議案提交前就轉成了建議案處理。

　　此次出臺的5個工作文件中的《全國人民代表大會代表議案處理辦法》和《全國人民代表大會代表建議、批評和意見處理辦法》，則在制度上明確了什么是代表議案，代表議案與代表建議、批評和意見的區別，對代表聯名提出議案和建議方式進行規范。

　　同時規定，常委會辦事機構要對議案或者建議進行整理、分類和綜合分析，承辦過程建立責任制，處理過程要與代表聯系溝通；專門委員會審議議案時要認真采納意見；代表建議應區別不同情況，將處理結果答復代表。

　　《關于加強和規范全國人大代表活動的若干意見》對代表活動的方式，也做出了規定。意見強調，在人大閉會期間，人大代表“以集體活動為主”，“以代表小組活動為基本形式”。并且每年年末進行一次集中視察，年中進行一次專題調研。

　　意見還規定，代表個人可以通過代表小組召開座談會、代表電子信箱和人大網站等方式，聽取人民群眾的意見。

　　這顯然是我國首次對人大代表閉會期間的活動進行了較細致的規定。目前，我國人大代表參政現實是，一些人大代表活動很多還處于自發階段，沒有形成制度化和規范化。也有學者擔心，由地方集體組織的代表活動，往往更多地傾向于配合地方的“中心工作”，代表的代言功能可能會弱化。

　　值得注意的是，今年3月份吳邦國委員長的報告提到，中央財政要適當增加代表的活動經費，確保每位代表都能依法執行代表職務。現在《若干意見》明確了代表活動的保障。

　　“這是一個明顯的進步�！编嚸麏^博士興奮地說，“代表履職本質上是一種職務活動，不是個人行為，還像以往那樣靠代表私人的時間和金錢來履行職責，顯然跟現代政治過程的分工和專業化原則不符合�！�

　　明確專門委員會權力

　　國家權力部門化、部門利益法律化是今年人大會上人大代表們反應最熱烈的一個問題。這一次，人大有了明確的回應。

　　《關于充分發揮專門委員會作用的若干意見》規定，有關專門委員會要提前介入國務院、中央軍委和“兩高”提出的法律案；協助常委會開展監督工作，做好前期和后期兩個方面的工作，跟蹤督查執法檢查報告和專題工作報告的整改落實情況；對相關法規和司法解釋進行備案審查，并有重點地開展主動審查；跟蹤督辦代表提出的重點建議。

　　在受訪的幾位人士眼里，這是其中最明顯的亮點�！耙庖姲褜ｉT委員會的權力和作用明確化、具體化了。”鄧名奮說。

　　專門委員會是人大日常的、全天候的工作機構，最大特點是專業化和經�；�。王力群說，常委會由于議事范圍廣，很多事情議過就沒有追下去——比如監督檢查，讓專門的機構來做，前期和后期兩個環節把關，效果非常不同。

　　而在立法上，發揮常委會專門委員會的作用，可以避免由政府相關部門起草法案的“立法部門化”傾向�，F在人大的法律委員會和財經委員會等，已經發揮越來越大的作用了。

　　中國社科院政治學所研究員蔣勁松最感到欣慰的是對法規和司法解釋備案審查的規定。曾在全國人大常委會辦公廳研究室工作多年的蔣表示，“法律法規互相沖突打架的情況現實中非常普遍，各方面要求加強審查的呼聲很高�！�

　　以往，法律法規備案審查工作是由大常委會辦公廳秘書局具體負責，因為人員不足和工作機制的問題，基本上只是登記備案一下，“被動審查，不告不理”，沒有國家機關提出審查意見，程序就啟動不起來。

　　去年5月，全國人大法規審查備案室低調誕生。這個機構的設立，特別是違法違憲審查程序的啟動引起了各方面充滿期待的目光。

　　現在意見明確提出要“有重點地開展主動審查”，不能不說是個好事情。

　　全局中的重點突破

　　不過，此間人士注意到，這次5個工作文件是以人大常委會辦公廳的名義發布的，是人大內部日常工作上的規定，沒有上升到國家的立法層面。

　　“我的理解，目前的5個文件有點類似于立法過程中的試行方案，比如《全國人大常委會機關信訪工作若干規定》，共8章35條，完全就是一部法律案的雛形，經過一段時間的實施、反饋和修改完善后，可以上升為正式的法律�！编嚸麏^說。

　　當然，要是進一步分析的話，“就會發現這一次的5個文件還沒有顯示出整體推進的布局，只是起到了重點突破的作用�！编嚸麏^說。

　　比如，目前出臺的3個有關人大代表的文件，基本上只涉及了代表的履職過程這個中間環節，而學術界認為人大代表的選舉和離職環節也存在著許多問題有待改進。

　　為什么如此呢？專業人士理解，這可能有兩方面因素。一方面，加強對人大代表的履職行為的支持、規范和保障，是行使人大權力、加強人大作用的直接體現，也是近年來的每次人大會上，代表反映最多的問題。如今年兩會上，海南省的全國人大代表汪嘯風就建議，要特別注意發揮代表在閉會期間的作用，如地方人大建立全國人大代表聯絡點、建立代表建言獻策直通車制度等，都是有益的嘗試。

　　另一方面，近年來在各級人大的政治實踐中已經摸索出了許多經驗，改革完善的條件較為成熟了。先從這些方面突破，也體現了中央在體制改革上的政治智慧。