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《國有資產(chǎn)法》已經(jīng)起草了12年，至今尚未出臺。在這12年里，中國發(fā)生了巨大的變化，而新問題也層出不窮。所有這些，在亟需以法律形式解決的同時，又為立法增添了諸多障礙。正如國資委主任李榮融所言：作為中國首部規(guī)范國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的母法，《國資法》的立法難度相當(dāng)大……
本刊記者 李曉明
從八屆、九屆全國人大開始，就把《國有資產(chǎn)法》列入了國家的立法議程。但是，由于在幾個重要問題上存在不同的看法，而我國國有資產(chǎn)管理體系的建立，必須基于長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略考慮。所以，這部涉及龐大國有資產(chǎn)管理的根本性法律，至今仍未出臺。
管資產(chǎn)還是管資本
——《國資法》到底該叫什么
在眾多懸而未決的爭論中，《國有資產(chǎn)法》的調(diào)整范圍首當(dāng)其沖，即“國有資產(chǎn)”該如何界定？第一種看法是，該法調(diào)整的范圍應(yīng)是全部國有資產(chǎn)；第二種看法是，該法應(yīng)專門針對經(jīng)營性資產(chǎn)，就是國有企業(yè)；第三種看法是，該法應(yīng)包括全部國有資產(chǎn)，其中又以經(jīng)營性國有資產(chǎn)為主，同時兼顧其他國有資產(chǎn)。
首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授、經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉紀(jì)鵬認(rèn)為，在我國的四類國有資產(chǎn)——經(jīng)營性國有資產(chǎn)、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)、資源性國有資產(chǎn)、國防資產(chǎn)中，由公共預(yù)算體系形成的后三類資產(chǎn)幾乎在每一個國家都以國家資(財)產(chǎn)的名義客觀存在，并被每一個公民和納稅人所有。而經(jīng)營性國有資產(chǎn)，在很多市場經(jīng)濟(jì)國家是很少甚至沒有的，這是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的突出特征，也是我們制定《國資法》的主要目的和出發(fā)點(diǎn)。因此，我們制定《國資法》的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)是抓主要矛盾，這就是經(jīng)營性國有資產(chǎn)。
其次，《經(jīng)營性國有資產(chǎn)法》提法上并不科學(xué)。表現(xiàn)在：經(jīng)營性與非經(jīng)營性界定上模糊不清，計劃體制下劃分的企業(yè)性和事業(yè)性單位的提法與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)，事業(yè)單位企業(yè)化日益普遍，其中有很多還是具有壟斷性質(zhì)的優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)；資產(chǎn)的提法模糊不清，現(xiàn)代企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表中，既有總資產(chǎn)和凈資產(chǎn)的區(qū)別，也有固定資產(chǎn)凈值的提法，二者差別很大；經(jīng)營性國有資產(chǎn)與獨(dú)立的法人財產(chǎn)權(quán)模糊不清，現(xiàn)代公司制度下，國有企業(yè)具有獨(dú)立法人財產(chǎn)權(quán)，而國有出資人只擁有企業(yè)的資本所有權(quán)即股權(quán)，籠統(tǒng)提經(jīng)營性國有資產(chǎn)會混淆這兩個概念；《經(jīng)營性國有資產(chǎn)法》在立法名稱上不嚴(yán)謹(jǐn)，要做很多文字解釋。
綜上所述，如果說起草《國資法》的目的是針對經(jīng)營性國有資產(chǎn)而言，經(jīng)營性國有資產(chǎn)是針對國有企業(yè)的凈資產(chǎn)而言，那么，國有企業(yè)的凈資產(chǎn)就是國有資本。因此，將《國資法》定名為《國有資本法》，不僅把立法的范圍明確到了經(jīng)營性國有資產(chǎn)的范圍問題，更重要的是，《國有資本法》的調(diào)整對象將隨之被明確為國資監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和各類出資人的定性和行為規(guī)范、國有資本經(jīng)營預(yù)算體制等涉及與現(xiàn)有財政、投資體制重大調(diào)整的事項。這也把《國有資本法》和《國有企業(yè)法》區(qū)別開來。
監(jiān)管人與出資人能否集于一身
——國資委到底該管什么
《國資法》起草組在征求各方面意見時，重點(diǎn)列出了六大爭議，包括：國資在中央政府與地方政府之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系如何明確、政資分開的實現(xiàn)形式、國有資產(chǎn)的監(jiān)管主體和監(jiān)管范圍、出資人機(jī)構(gòu)及其職能、國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能以及國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的問題。
可以看出，它們都是起草這部法律最基礎(chǔ)性的問題。而矛盾的焦點(diǎn)則集中在對國資委的評價上，這意味著，隨著《國資法》一些爭議問題的逐步解決和推進(jìn)，國資委目前的職能定位與行為方式或許也要隨之調(diào)整。
據(jù)相關(guān)人士介紹，目前對于國資委定位與職能的意見有兩種：
一種意見認(rèn)為：國有資產(chǎn)的監(jiān)管職能和出資人職能可以統(tǒng)一由國資委行使，國資委既做為實體機(jī)構(gòu)對企業(yè)行使出資人的職能，又作為指導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對全國的國有企業(yè)改革和國有經(jīng)濟(jì)的布局調(diào)整負(fù)責(zé)。
另一種意見認(rèn)為：國有資產(chǎn)的監(jiān)管職能與出資人職能應(yīng)當(dāng)分開行使。否則，就像現(xiàn)在的國資委，監(jiān)管職能與出資人職能混于一身，是“婆婆+老板”；同時，國資委自己監(jiān)督自己，沒有對它實行限制和監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。一位參與法案起草的專家認(rèn)為，目前的國資委應(yīng)該分離出它的監(jiān)督職能或者出資人職能，使它的定位更單純。
因此，對于國資委該管什么、它的出路在哪里，又成為爭議的焦點(diǎn)——
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該讓國資委按照《公司法》的規(guī)定，履行完全的出資人角色，賦予其建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的權(quán)力，并剝離其目前承擔(dān)的一些行業(yè)監(jiān)管與社會服務(wù)的職能，使其成為一個純粹的實體經(jīng)營機(jī)構(gòu)。類似于新加坡淡馬錫的模式。
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，國資委目前并不是純粹意義上的企業(yè)法人，不便也不宜履行出資人職能，否則就會造成新的政企不分、政資不分，所以國資委應(yīng)該只履行監(jiān)管角色，而讓國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)去擔(dān)任真正意義上的出資人角色。而且，從目前的實際情況看，國資委在履行監(jiān)管與出資人雙重職能的時候，已經(jīng)越來越傾向于成為一個龐大的資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)。
就國資委成立兩年多的作為來看，顯然更青睞扮演“出資人”的角色。
國資委主任李榮融在面對各方對國資委“管得太多”的評論時，都一再解釋自己并不愿當(dāng)“婆婆”，“是不得已而為之，因為是過渡時期，還不能成為真正意義上的‘老板’。”而在今年1月份的全國國資工作會議上，地方國資委的官員也在發(fā)言時多次提及，希望國務(wù)院國資委能力促《國資法》早日出臺，“以鞏固國資委作為國有資產(chǎn)出資人的地位。”可見目前國資委體系對成為“真老板”的渴望。
解決問題還是積累問題
——立法過程要處理好哪些問題
12年來，在國有資產(chǎn)改革中，一直帶有濃厚的行政色彩，往往是頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，在解決問題的同時，也在不斷積累問題。而對國資立法的目的，就是要在法律框架下用市場手段來解決問題。
但是，如果國家要出臺一部法律，就必須具體，再具體，這就意味著具體部門的利益界限必須劃分清晰。
進(jìn)一步說，跨越部門利益在國資立法過程中，還要通盤考慮整個經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)在聯(lián)系。因此，處理好以下問題就顯得尤為重要：
第一，以建立公司治理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)。國資立法的指導(dǎo)思想應(yīng)以促進(jìn)國有企業(yè)建立公司治理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，而不能僅考慮管理便利和一些短期化的效益目標(biāo)。
第二，對不同類別的公司應(yīng)區(qū)別監(jiān)管，不應(yīng)一刀切。在立法上，國資委不僅應(yīng)對改制企業(yè)和未改制企業(yè)的監(jiān)管進(jìn)行區(qū)分，對國有獨(dú)資公司和國有參股、控股公司也應(yīng)加以區(qū)分，在方法、手段、措施上有所不同。
第三，確立國資立法是股東為股東自己立法的觀念。國資委即是受國務(wù)院委托履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，而出資人在公司法上無非就是股東而已。因此，國資委立法本質(zhì)是國有股東(或出資人)就自己如何監(jiān)管好自己的資產(chǎn)而確定的行為準(zhǔn)則。
第四，確保公平競爭、透明。國資立法應(yīng)給參與國資改革任何主體創(chuàng)造一個公平競爭的環(huán)境，并保證立法的透明性。公平競爭和透明程度實際決定了國資改革的最終成效，而國資立法的結(jié)果必須能夠保證公平競爭和透明度。
第五，國有資產(chǎn)行政管理部門的職能和國有資產(chǎn)股東經(jīng)營部門的職能要分開。根據(jù)國有資產(chǎn)法的條文進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，要設(shè)立專門的對國有資產(chǎn)進(jìn)行行政監(jiān)督的部門，也就是執(zhí)法部門。
第六，要專門確定經(jīng)營國有資產(chǎn)的股東構(gòu)成，對于負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)經(jīng)營的股東要讓其通過市場行為來承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。
解決上述問題固然要大費(fèi)周折，但是卻無法回避。
解決問題和出臺法律能否劃等號
——《國資法》出臺時機(jī)是否成熟
2005年3月11日，在全國政協(xié)十屆三次會議閉幕會上，國務(wù)院國資委副主任黃淑和表示，國有資產(chǎn)法已經(jīng)列入了十屆全國人大立法規(guī)劃，現(xiàn)在正進(jìn)行研究起草工作。
就在很多人對于《國資法》翹首以盼的同時，有人提出了相反的觀點(diǎn)——國務(wù)院發(fā)展研究中心張文魁認(rèn)為，《國有資產(chǎn)法》的出臺時機(jī)還遠(yuǎn)未成熟，過去10年未能成熟，未來10年也未必成熟。
道理很簡單，對于國有資產(chǎn)的功能和地位、國有資產(chǎn)存在的形態(tài)、國有資產(chǎn)類型的劃分、不同類型國有資產(chǎn)之間的相互關(guān)系和各自的管理方式，無論在理論上還是在實踐中我們目前尚無法理清。即便是經(jīng)營性國有資產(chǎn)，也還有許多基礎(chǔ)性問題并沒有完全解決——譬如說，十六大講的“中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享受所有者權(quán)益”，中央確定的上級國資委對下級國資委具有“指導(dǎo)和監(jiān)督”職能，這些精神在實際工作中到底如何把握？還有，國有資產(chǎn)的功能和分布問題，國資委的機(jī)構(gòu)定位和國資委自己的治理結(jié)構(gòu)問題，國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算問題以及在國有企業(yè)和國有資產(chǎn)數(shù)量很少的地方是否一定要設(shè)國資委的問題，隨著國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整、有些地方國資機(jī)構(gòu)如何“退出”的問題，都不可能匆匆忙忙地達(dá)成共識和做出結(jié)論。因此，草率地推出一部《國有資產(chǎn)法》，對于實際工作并無益處，可能還會起到反作用。
張文魁說，中國的國有資產(chǎn)問題絕不是簡單的資產(chǎn)如何管理的問題，它實質(zhì)上會牽扯到整個經(jīng)濟(jì)體制改革。中國的國有資產(chǎn)管理體制改革與整個經(jīng)濟(jì)體制改革是緊密聯(lián)系在一起的，必須加以通盤考慮，這是不同于其他國家的獨(dú)特問題。我國有數(shù)量龐大的事業(yè)單位群體和事業(yè)單位資產(chǎn)，我國的農(nóng)村集體土地在不斷轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)國有土地，這兩種國有資產(chǎn)與所謂的經(jīng)營性國有資產(chǎn)實際上存在通道，在搞國有資產(chǎn)立法的時候，可以限定這部法律的調(diào)整范圍，但這種轉(zhuǎn)化通道無法回避。尤其要引起重視的是，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營，城市建設(shè)和土地成片開發(fā)，現(xiàn)在越來越多地采取商業(yè)化、企業(yè)化的模式——它們是什么類型的資產(chǎn)？對于這些國有資產(chǎn)應(yīng)該如何管理和運(yùn)營？全世界都在探索，不可能事先設(shè)定一個框框。
“我的結(jié)論是，只有等到我國經(jīng)濟(jì)體制改革基本完成，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制比較完善，我們對國有資產(chǎn)的認(rèn)識才會比較到位，對國有資產(chǎn)管理方式方法的探索才會比較有心得，那時再來推出《國有資產(chǎn)法》時機(jī)就成熟了。”張文魁說，
據(jù)國資委主任李榮融透露，在中小企業(yè)試點(diǎn)管理層收購的規(guī)范性文件推出后，國有企業(yè)改制細(xì)則、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則等規(guī)范國企改制的意見都將陸續(xù)推出，國有資本經(jīng)營預(yù)算制度、完善授權(quán)經(jīng)營制度等也在研究起草。他重申，健全國企改制法規(guī)將是2005年的一項重要任務(wù)，今年國資委還將對中央企業(yè)規(guī)范改制的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓情況進(jìn)行檢查，總結(jié)各地好的做法和經(jīng)驗，完善國有企業(yè)改制和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的有關(guān)規(guī)定。
3月5日，國務(wù)院總理溫家寶在《政府工作報告》中指出：“要完善國有資產(chǎn)管理體制和監(jiān)管方式，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，規(guī)范國有企業(yè)改制和國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，防止國有資產(chǎn)流失，維護(hù)職工合法權(quán)益。”這一基調(diào)兼容上下之道，不但指明了方向，也暗示了改革的次序和時間表。
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