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解云龍 楊玉紅
在2004年中國(guó)經(jīng)濟(jì)中，有一個(gè)身影在前臺(tái)出現(xiàn)得越來(lái)越多，聲音越來(lái)越響，影響力也越來(lái)越大。這就是在2003年才正式成立的國(guó)資委。所謂“樹(shù)大招風(fēng)”，國(guó)資委目前形成的市場(chǎng)影響力，因出乎中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)各個(gè)層面的意料之外，也招致不少人的非議和擔(dān)心。可是，回顧一下國(guó)資委在國(guó)資監(jiān)管方面的努力，以及2004年中央企業(yè)集體交出的漂亮成績(jī)單，人們
是不是應(yīng)該更多一點(diǎn)“現(xiàn)實(shí)主義”的寬容和期盼，少一些“理想主義”的挑刺呢？畢竟，在十多年的國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革進(jìn)程中，人們夢(mèng)中的“完美模式”從末出現(xiàn)過(guò)。
誕生
國(guó)資改革的創(chuàng)舉
借用首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授劉紀(jì)鵬在國(guó)資委成立時(shí)的評(píng)價(jià)：“中國(guó)國(guó)資委的建立，沒(méi)有國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，它是中國(guó)政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)創(chuàng)舉”。要理解這個(gè)所謂的“創(chuàng)舉”，不能不追溯今日國(guó)資委的來(lái)龍去脈。
從上個(gè)世紀(jì)80年代開(kāi)始，中國(guó)國(guó)有企業(yè)便開(kāi)始了種種改革探索，從承包經(jīng)營(yíng)到減員增效，從公司治理結(jié)構(gòu)到現(xiàn)代企業(yè)制度建立，其結(jié)果卻是每一步都費(fèi)力頗多卻成效不大。為此，世行報(bào)告直言：世界上最好的國(guó)有企業(yè)都專注于資本的有效利用。“政府有許多社會(huì)和政治目標(biāo)，但在行使其在大型國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)時(shí)，應(yīng)專注于資本回報(bào)的最大化”。
從1988年開(kāi)始，我國(guó)在國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革方面進(jìn)行了一系列積極探索。但隨著國(guó)有企業(yè)改革的不斷深入，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革相對(duì)滯后帶來(lái)的一些矛盾和問(wèn)題越來(lái)越顯現(xiàn)出來(lái)。
一方面，政府的公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能沒(méi)有分開(kāi)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能分散在政府多個(gè)部門(mén)，人們形象稱之為“五龍治水”、“九龍治水”。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管缺乏明確的責(zé)任主體，出了問(wèn)題沒(méi)人真正負(fù)責(zé)，國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任也就不可能真正落實(shí)。其中的關(guān)鍵正在于：盡管在對(duì)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績(jī)考核中，總是高喊國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)，但實(shí)際上國(guó)家所有權(quán)職能追求的目標(biāo)不僅是資本回報(bào)的最大化，而是多重目標(biāo)，國(guó)有企業(yè)往往不得不過(guò)多地強(qiáng)調(diào)社會(huì)目標(biāo)——如挽救困境中的公司或落后地區(qū)開(kāi)發(fā)、解決社會(huì)就業(yè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等等。究其原因，關(guān)鍵是國(guó)有資產(chǎn)出資人沒(méi)有層層到位。
為了從體制上建立國(guó)有資產(chǎn)管理的新模式，國(guó)務(wù)院于1988年成立了國(guó)有資產(chǎn)管理局。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)郭勵(lì)弘回顧說(shuō)：“中央政府當(dāng)時(shí)并沒(méi)有考慮建立一個(gè)權(quán)力集中的機(jī)構(gòu)，相反是把出資人權(quán)利分散給國(guó)有資產(chǎn)管理局、財(cái)政部、大型企業(yè)工作委員會(huì)、經(jīng)貿(mào)委、計(jì)委、中組部、主管部局等部門(mén)，力圖建立一個(gè)相互約束、相互監(jiān)督的國(guó)有資產(chǎn)管理體制”。可是在實(shí)際運(yùn)作中，由于國(guó)有資產(chǎn)的資產(chǎn)權(quán)歸財(cái)政部管，投資權(quán)歸原國(guó)家計(jì)委管，日常經(jīng)營(yíng)歸原經(jīng)貿(mào)委管，人事權(quán)歸原企業(yè)工委管，延續(xù)了習(xí)慣上被稱為“五龍治水”的局面。原國(guó)資局實(shí)際只能做一些輔助性的工作，如清產(chǎn)核資、研究國(guó)資管理政策、探討國(guó)資改革的思路和方案等等。
1998年后的機(jī)構(gòu)改革，把國(guó)有資產(chǎn)管理局歸并到財(cái)政部，撤銷大型企業(yè)工作委員會(huì)，成立中共中央企業(yè)工作委員會(huì)，撤銷經(jīng)貿(mào)委所屬的“局”。但這只是把權(quán)利進(jìn)行了內(nèi)部調(diào)整，并沒(méi)有從宏觀上真正建立起一個(gè)權(quán)利集中的國(guó)資管理機(jī)構(gòu)，其結(jié)果必然是政出多門(mén)，難以真正地履行出資人職能，導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)沒(méi)有活力、又控制不住的矛盾現(xiàn)象。
在這種情況下，2002年11月召開(kāi)黨的十六大又重新提出國(guó)資管理的問(wèn)題，由中央政府與地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，建立專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，管人、管事和管資產(chǎn)相結(jié)合，權(quán)利、職責(zé)和義務(wù)相統(tǒng)一，使國(guó)有資產(chǎn)在“有進(jìn)有退”和戰(zhàn)略性重組中走向目標(biāo)單一。而一個(gè)新的“管人、管事、管資產(chǎn)相統(tǒng)一”的“國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)”如何組建，自然集中了最多的懸念。來(lái)自各方面的專家學(xué)者對(duì)國(guó)資管理體制改革的研究便成為決策者的參考。
一是以原國(guó)務(wù)院體改辦經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所黨委書(shū)記、副所長(zhǎng)李保民為首的“創(chuàng)建國(guó)有資產(chǎn)管理新體制”課題組，其課題報(bào)告為十六大報(bào)告國(guó)資改制的內(nèi)容提供了最直接的建議；二是由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所所長(zhǎng)陳小洪、副所長(zhǎng)張文魁負(fù)責(zé)的“國(guó)有資產(chǎn)管理體制研究”課題組，這是國(guó)務(wù)院交辦的任務(wù)，國(guó)務(wù)院明示報(bào)告要細(xì)到“可操作性”的層次；三是世界銀行的相關(guān)研究。世界銀行國(guó)企問(wèn)題專家張春霖說(shuō)，受國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所委托，世行對(duì)瑞典、新西蘭等12個(gè)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理的一些做法和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，提出中國(guó)國(guó)資體制改革應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，并進(jìn)行了具體設(shè)計(jì)。此外，長(zhǎng)期以來(lái)作為政府中對(duì)國(guó)有企業(yè)管理最多的部門(mén)——原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委也在這樣的重大變革時(shí)期，擬定了國(guó)資委組建的方案上報(bào)中央。
2003年，國(guó)資委經(jīng)過(guò)多年孕育脫胎而出，主體是原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和中央企業(yè)工委，其他幾個(gè)部委中與國(guó)企管理和改革相關(guān)的機(jī)構(gòu)和人員也納入其中，機(jī)構(gòu)直屬國(guó)務(wù)院。對(duì)于歷經(jīng)了10年探索的國(guó)資管理體制變革歷程來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)激動(dòng)人心的時(shí)刻。國(guó)資委的誕生使國(guó)資管理體制改革旋即進(jìn)入實(shí)施階段，
組建機(jī)構(gòu) 搭起臺(tái)來(lái)好唱戲
在多年泛泛的“國(guó)有資產(chǎn)屬全體人民所有”之后，如今中央和地方不可避免地面對(duì)著一個(gè)“家”格局——新國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的首要任務(wù)便是：在中央政府和地方政府之間合理和公平地劃分資產(chǎn)。十六大報(bào)告中明確提出要由中央和地方政府分級(jí)履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職能，這意味著中央政府和地方政府必須坐下來(lái)，算一算到底哪些資產(chǎn)歸中央政府，哪些資產(chǎn)歸地方政府。
不過(guò)，早在國(guó)資委機(jī)構(gòu)確定之前，這個(gè)問(wèn)題原則是很清楚的：十六大報(bào)告中的內(nèi)容已經(jīng)確定了劃分的標(biāo)準(zhǔn)。按照十六大報(bào)告，由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)的企業(yè)可分為三類，即：關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源。隨著企業(yè)工委的并入，這些由企業(yè)工委及中組部任命干部的近190家大中型企業(yè)一下就劃過(guò)來(lái)了，其余則歸地方履行出資人職責(zé)。操作起來(lái)非常簡(jiǎn)單，不會(huì)出現(xiàn)中央和地方坐下來(lái)重新評(píng)估、劃分資產(chǎn)范圍的情況。
其實(shí)，如果從中國(guó)國(guó)企改革的歷程來(lái)看， 1997年的中共第十五次全國(guó)代表大會(huì)和1999年的中共十五屆四中全會(huì)，就倡導(dǎo)“抓大放小”、“國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整”和“有所為，有所不為”。顯然，倡導(dǎo)國(guó)資管理專注于大企業(yè)，與中央既定的“抓大放小”、“有進(jìn)有退”的原則是相一致的。
但要貫徹國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，實(shí)現(xiàn)從管理權(quán)到出資人職責(zé)的轉(zhuǎn)變，首先就是要搭起架構(gòu)。據(jù)了解，在組建市(地)級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的工作上，河北省走在了前列。河北省國(guó)資委主任王增力說(shuō)：“我們省國(guó)資委成立于2003年8月，去年11個(gè)市(地)都單獨(dú)成立了國(guó)資委，現(xiàn)在已經(jīng)初步構(gòu)建起省、市兩級(jí)國(guó)資監(jiān)管體制框架”。可是，到2004年2月全國(guó)國(guó)資監(jiān)管工作會(huì)議召開(kāi)之前，只有北京、上海、江西、湖北、重慶、寧夏等12家省級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)正式掛牌，當(dāng)時(shí)會(huì)議提出的希望是用半年左右時(shí)間完成市(地)級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組建。
2005年1月13日上午8點(diǎn)半，北京京西賓館三樓會(huì)議室，來(lái)自全國(guó)31個(gè)省區(qū)市國(guó)資委主要負(fù)責(zé)人、國(guó)務(wù)院國(guó)資委局級(jí)以上干部和大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)主席們整齊落座。這是各省區(qū)市國(guó)資委組建以來(lái)第一次全國(guó)工作會(huì)議。
最新統(tǒng)計(jì)表明，截至去年12月底，全國(guó)448個(gè)市(地)中有203個(gè)成立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，所占比例為45.3%，其中單獨(dú)設(shè)立國(guó)資委的市(地)176個(gè)，占總數(shù)的39.6%。目前全國(guó)31個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國(guó)資委已經(jīng)全部組建完畢。
“尚未組建的市(地)要加快組建步伐，能夠單獨(dú)設(shè)立的盡可能單獨(dú)設(shè)立”，李榮融強(qiáng)調(diào)。2005年是健全和完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的重要一年，抓緊建立和完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系將成為一項(xiàng)重點(diǎn)工作。
國(guó)企董事會(huì)
要把握好出資人定位
據(jù)記者了解，當(dāng)時(shí)的中央企業(yè)中，集團(tuán)一級(jí)實(shí)現(xiàn)投資主體多元化的只有9家，其他企業(yè)都是單一投資主體，大多數(shù)是按《企業(yè)法》注冊(cè)，實(shí)行的是總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。這意味著，中央企業(yè)大部分是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，連公司制的框架都不存在，董事會(huì)在這些不具備公司制框架的企業(yè)中如何運(yùn)轉(zhuǎn)？
財(cái)政部研究所副所長(zhǎng)周放生曾參與體改辦的“創(chuàng)建國(guó)有資產(chǎn)管理新體制”課題組。他說(shuō)，上海儀電集團(tuán)通過(guò)董事會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)子公司的管理，堪稱國(guó)家對(duì)企業(yè)行使出資人權(quán)責(zé)的最佳方案。這種做法合乎公司治理結(jié)構(gòu)的精神，也正合乎國(guó)資委將通過(guò)履行股東權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理原則。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長(zhǎng)張文魁亦稱，出資人通過(guò)董事會(huì)實(shí)現(xiàn)其股東權(quán)力，幾乎是世界各國(guó)管理國(guó)有資產(chǎn)惟一有效的方法。
如何確立董事會(huì)的“受托責(zé)任”——這將是國(guó)資委未來(lái)一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。國(guó)資委組建時(shí)，通過(guò)董事會(huì)的方式管理國(guó)有企業(yè)、履行出資人職能已成為國(guó)資委組建者正在思考的重要內(nèi)容。
“目前最核心的工作，就是在國(guó)企中建立董事會(huì)。如果不能建立董事會(huì)，國(guó)資委‘婆婆’的帽子永遠(yuǎn)也甩不掉”。2004年，國(guó)資委主任李榮融在和四川國(guó)資委領(lǐng)導(dǎo)座談時(shí)，表示國(guó)資委計(jì)劃在3年內(nèi)，在中央大型企業(yè)中全部建立董事會(huì)，代表國(guó)資委履行出資人職責(zé)，而國(guó)資委則著重于監(jiān)管。“只有國(guó)企董事會(huì)到位之后，國(guó)資委才可能到位”。看來(lái)，中央企業(yè)董事會(huì)的建立，被國(guó)務(wù)院國(guó)資委主任李榮融看作是國(guó)資委從“老板加婆婆”崗位上退出的基點(diǎn)。
2004年6月，國(guó)資委終于敲定了6家中央企業(yè)作為董事會(huì)試點(diǎn)單位，分別是神華集團(tuán)有限責(zé)任公司、上海寶鋼集團(tuán)公司、中國(guó)鐵通集團(tuán)有限公司、中國(guó)誠(chéng)通控股公司、中國(guó)醫(yī)藥集團(tuán)總公司和中國(guó)高新投資集團(tuán)公司。以此拉開(kāi)了大型國(guó)企董事會(huì)改革的序幕。
如果董事會(huì)制度在未來(lái)能夠真正成為國(guó)資委履行出資者職責(zé)的惟一手段，對(duì)國(guó)資委而言，管好董事人選便顯得至關(guān)重要。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心專家張軍擴(kuò)對(duì)此進(jìn)行了非常直白的表述：“管事必須通過(guò)管人來(lái)實(shí)現(xiàn)”。
在這樣的制度安排中，對(duì)國(guó)資委而言，董事的重要性已不言而喻，這一職位實(shí)際將成為國(guó)資委與企業(yè)之間的惟一接口。在改革前的體制中，國(guó)有資產(chǎn)管理中“管人”方式實(shí)際套用的是政府機(jī)構(gòu)的管理方式。
這種沿襲于政府機(jī)構(gòu)的人事管理模式事實(shí)上不合乎企業(yè)內(nèi)部機(jī)制運(yùn)行的需要。如企業(yè)董事長(zhǎng)和總經(jīng)理由同一班子任命，享受同樣級(jí)別，實(shí)際使得二者之間關(guān)系復(fù)雜。按公司治理結(jié)構(gòu)要求，董事會(huì)對(duì)總經(jīng)理的各種約束、監(jiān)督也隨之幾乎無(wú)法實(shí)現(xiàn)。
“對(duì)這一現(xiàn)狀的變革，就必須從行政管理主體著手，進(jìn)行干部體制改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者從政府官員向企業(yè)家的徹底轉(zhuǎn)變”，張文魁認(rèn)為。
國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算
手中有錢(qián)才能有更大作為
國(guó)資的經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是國(guó)資委一直在爭(zhēng)取的一項(xiàng)重大權(quán)利。“沒(méi)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的國(guó)資委，就像是一條腿在走路。”早在2003年11月，國(guó)資委副主任黃淑和就曾這樣說(shuō)。
此前早在十四屆三中全會(huì)，就提出建立國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算，使它從政府的公共預(yù)算中分離出來(lái)。但是情況一直沒(méi)有改變。因?yàn)榧词沟浆F(xiàn)在，從中央到地方，社會(huì)公共收支與國(guó)有資產(chǎn)收支仍然混編在一個(gè)預(yù)算中。
國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算之所以無(wú)疾而終，除了與我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政向公共服務(wù)型財(cái)政轉(zhuǎn)變進(jìn)程緩慢因素之外，一個(gè)被廣泛認(rèn)可的原因是，當(dāng)時(shí)的國(guó)資局隸屬于財(cái)政部，國(guó)資管理不可能從財(cái)政中獨(dú)立出來(lái)，混淆了稅收和國(guó)有資產(chǎn)收益的界限，財(cái)政資金與國(guó)有資本金之間相互擠占。
十六大創(chuàng)設(shè)新的國(guó)資委，為國(guó)務(wù)院直屬的正部級(jí)特設(shè)機(jī)構(gòu)。十六屆三中全會(huì)上重提國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算，國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制似乎水到渠成。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長(zhǎng)張文魁認(rèn)為，國(guó)資委正是特設(shè)機(jī)構(gòu)，代表政府履行出資人職責(zé)，扮演的是企業(yè)中國(guó)有資產(chǎn)“老板”的角色。它編制的預(yù)算不是政府預(yù)算，是出資人的財(cái)務(wù)預(yù)算。
2004年10月，國(guó)資委在北京召開(kāi)了一個(gè)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算研討會(huì)。會(huì)議雖然只是研討，但話題卻很重大。它是自國(guó)資委新機(jī)構(gòu)組建以來(lái)，首次將國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算問(wèn)題拿出來(lái)大規(guī)模地討論。2004年底與2005年初兩次重要的工作會(huì)議上，國(guó)資委主任李榮融更是給出了一個(gè)明確的時(shí)間表，稱將在2005年“加快建立其國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的制度，為中央企業(yè)的布局結(jié)構(gòu)調(diào)整提供手段”。這透露了一個(gè)明確的信號(hào)，長(zhǎng)期混同于公共財(cái)政的國(guó)資流轉(zhuǎn)，正在漸行漸遠(yuǎn)。而國(guó)資委要通過(guò)編制預(yù)算，來(lái)確定國(guó)資委的地位。
國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算是個(gè)極其復(fù)雜的問(wèn)題，據(jù)記者從各方得來(lái)的信息綜合來(lái)看，國(guó)資委目前著手編制預(yù)算，要在三個(gè)方面理順關(guān)系：分別是“上、中、下”。
“上”是指國(guó)資委獨(dú)立編制國(guó)資預(yù)算，要征得國(guó)務(wù)院的首肯。雖然十六大三中全會(huì)提出要編制國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算，但由誰(shuí)來(lái)編，卻沒(méi)有統(tǒng)一意見(jiàn)。據(jù)知情人士透露，國(guó)資委在這一問(wèn)題上，需要得到國(guó)務(wù)院的授權(quán)。
“中”是說(shuō)理順與財(cái)政部的關(guān)系。在國(guó)資委專司機(jī)構(gòu)成立前，國(guó)有資產(chǎn)這一塊事務(wù)主要在財(cái)政部。雖然李榮融反復(fù)強(qiáng)調(diào)說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)出資人代表是唯一的，只有國(guó)資委，但是在管資產(chǎn)的具體事務(wù)上，國(guó)資委跟財(cái)政部的關(guān)系顯然還需要理清。
“下”則是國(guó)資委跟所監(jiān)管企業(yè)的利益博弈問(wèn)題。目前的現(xiàn)實(shí)情況是，國(guó)有企業(yè)并不上繳利潤(rùn)國(guó)資委也就不享有國(guó)資收益權(quán)。
總的來(lái)說(shuō)，國(guó)資委要克服上面所列的三大困難，顯然還有一段路要走。前國(guó)資委黨委書(shū)記李毅中就表示：“從企業(yè)資產(chǎn)預(yù)算擴(kuò)展到國(guó)資委的資本預(yù)算，乃至全國(guó)國(guó)有資本預(yù)算，還需要幾年努力逐步形成”。
國(guó)資預(yù)算無(wú)疑是國(guó)資委當(dāng)前最看重的“管資產(chǎn)”的手段之一。對(duì)于國(guó)資委來(lái)說(shuō)，沒(méi)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算就管不住企業(yè)的投資行為。而控制了收益，也就控制了企業(yè)的投資行為。國(guó)資委研究中心副主任李保民表示，就目前情況而言，此制度一旦成行，可能會(huì)選擇自然壟斷性行業(yè)及行政壟斷性行業(yè)中的國(guó)有企業(yè)，在條件成熟情況下率先收取其利潤(rùn)。
但是企業(yè)卻并不認(rèn)可。一些中央企業(yè)負(fù)責(zé)人擔(dān)心建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度會(huì)干預(yù)企業(yè)的自主權(quán),對(duì)此,他表示,在制定和實(shí)施過(guò)程中,國(guó)資委一定會(huì)堅(jiān)持所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)的原則,處理好出資人權(quán)利與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系,絕不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
國(guó)資委是出資人，出資人就是要享受資本回報(bào)的，不能享受資本回報(bào)，國(guó)資委就稱不上完整意義上的出資人，也就沒(méi)法履行出資人的其他職能。在國(guó)資委看來(lái)，是否有國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)預(yù)算，實(shí)際上決定了國(guó)資委在多大程度上履行出資人的職責(zé)，也決定了國(guó)資委能有多大的作為。
國(guó)資委副主任邵寧在2004年9月的一次演講中，曾詳解國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算對(duì)于國(guó)資委調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局的意義。邵寧說(shuō)：“我們要做資本的經(jīng)營(yíng)預(yù)算，實(shí)際上就是說(shuō)國(guó)資委得有收益和支出。國(guó)有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退，必然就是要進(jìn)的把資金投進(jìn)去、要退的把資金抽出來(lái)，這樣才能夠?qū)?guó)企布局進(jìn)行調(diào)整。”
尷尬
活干多了也有錯(cuò)？
國(guó)資委是“活沒(méi)少干，氣沒(méi)少受”。普遍認(rèn)為國(guó)資委成立之后，比原來(lái)的經(jīng)貿(mào)委那樣的“婆婆”更像“婆婆”。
國(guó)資委主任李榮融在地方國(guó)資委調(diào)研時(shí)也表達(dá)了這種無(wú)奈：“有很多事情我們也不想干”，但是，“國(guó)資委職責(zé)里面，還有一條，就是承辦政府交辦的其他事項(xiàng)”。
國(guó)資委之所以出現(xiàn)這種尷尬，根本原因在國(guó)資委的定位上。按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，國(guó)務(wù)院國(guó)資委是代表國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)。
作為國(guó)務(wù)院特設(shè)機(jī)構(gòu)的國(guó)資委，其基本職責(zé)是代表國(guó)務(wù)院承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)出資人的角色，指導(dǎo)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和重組，對(duì)所監(jiān)管企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值進(jìn)行監(jiān)督。從近兩年來(lái)國(guó)資委的舉措來(lái)看，國(guó)資委正在積極地發(fā)揮著越來(lái)越大的作用，充分顯示其影響力：不論是進(jìn)行宏觀調(diào)控，還是國(guó)有企業(yè)的重組；不論是國(guó)有企業(yè)成立董事會(huì)，還是在全球招聘央企高管；不論是國(guó)有資產(chǎn)的流失問(wèn)題，還是禁止大型國(guó)企的MBO；不論是管理中央企業(yè)，還是指導(dǎo)地方國(guó)企改革都能切實(shí)感受到，國(guó)資委的影響力正在穩(wěn)步擴(kuò)大，對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理正在強(qiáng)化。
有的學(xué)者就開(kāi)始擔(dān)心，這會(huì)讓目前的國(guó)資委權(quán)力過(guò)大。國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)研究中心副主任白津夫認(rèn)為，這需要澄清一個(gè)問(wèn)題：什么是國(guó)資委監(jiān)管與經(jīng)營(yíng)的對(duì)象——國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資產(chǎn)，還是國(guó)有資本？只限定在經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)這一范圍既不利于國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，也不利于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的有效監(jiān)管。
從直接意義上理解，國(guó)資委的監(jiān)管對(duì)象和經(jīng)營(yíng)主體，應(yīng)當(dāng)是國(guó)有企業(yè)，并通過(guò)國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管與經(jīng)營(yíng)。而從市場(chǎng)化的意義上理解，國(guó)資委的監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)決不應(yīng)當(dāng)囿于國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)，而應(yīng)當(dāng)深化為國(guó)有資本。目前國(guó)家雖然已經(jīng)明確，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍，主要是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。而行政事業(yè)性資產(chǎn)、金融性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)，均未劃入國(guó)資委的監(jiān)管范圍。在實(shí)際操作過(guò)程中，即便是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)(非金融類)，比如煙草、鐵道、郵政等特殊壟斷行業(yè)的資產(chǎn)，事實(shí)上也不歸國(guó)資委監(jiān)管。
“現(xiàn)在的國(guó)資委，是一個(gè)職能不完整的機(jī)構(gòu)，從國(guó)資委的機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，有業(yè)績(jī)考核局、企業(yè)分配局、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理局，也有黨建工作局、群眾工作局。機(jī)構(gòu)設(shè)置本身就是一個(gè)矛盾的綜合體：一方面是出資人，一方面又是監(jiān)管者———政府職能和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體職能含混在一起”。白津夫?qū)τ浾弑硎荆瑧?yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大其監(jiān)管范圍，打造“全能”國(guó)資委，才能克服因職能不完整、監(jiān)管范圍不科學(xué)而帶來(lái)的體制缺陷。因此需要從法律的層面對(duì)于國(guó)資委的定位問(wèn)題進(jìn)一步明確。對(duì)此首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)公司研究中心主任劉紀(jì)鵬透露，全國(guó)人大已經(jīng)再次啟動(dòng)了關(guān)于《國(guó)有資產(chǎn)法》的制定。起草小組將討論和確定該部法律的定位以及涵蓋范圍等框架性問(wèn)題。
從兩年多的實(shí)踐看，成立國(guó)資委和不成立國(guó)資委大不一樣，主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面。從國(guó)務(wù)院國(guó)資委層面看，國(guó)資委作為出資人代表，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的方法、手段，與過(guò)去政府推動(dòng)不一樣。過(guò)去經(jīng)貿(mào)委講突出主業(yè)、加強(qiáng)管理、降低成本等要求，是從政府角度，一方面面向所有企業(yè)，針對(duì)性不強(qiáng)，另一方面只是一種號(hào)召性、指導(dǎo)性要求，缺乏考核和落實(shí)。國(guó)資委作為出資人代表，一方面針對(duì)所監(jiān)管企業(yè)提出措施和要求，有較強(qiáng)的針對(duì)性，另一方面通過(guò)業(yè)績(jī)考核層層考核落實(shí)，具有更強(qiáng)的約束性。國(guó)資委成立以來(lái)所提出的各項(xiàng)要求，都在企業(yè)得到了很好的落實(shí)，今年以來(lái)，中央企業(yè)改革發(fā)展都取得了較好的成績(jī)。從各省國(guó)資委層面看，各省國(guó)資委成立后，比較系統(tǒng)地研究國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展的問(wèn)題，對(duì)國(guó)有企業(yè)改制和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中防止國(guó)有資產(chǎn)流失采取了更為直接、更為有力的措施。各地國(guó)資委認(rèn)真履行出資人職責(zé)，在改制過(guò)程中嚴(yán)把審計(jì)評(píng)估、資產(chǎn)出讓、產(chǎn)權(quán)交易、債務(wù)處理、運(yùn)行監(jiān)督、民主參與關(guān)，群眾舉報(bào)案件及時(shí)核實(shí)查處，有效地防止了國(guó)有資產(chǎn)流失。相信隨著國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的進(jìn)一步深入，國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展會(huì)取得新的更大的成績(jī)。
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