統計獨立破題

　　《統計法》修訂和統計體制改革正在緊鑼密鼓進行中。作為行政體制和政治體制的一部分，統計體制改革變數尚多

　　　□本刊記者 常紅曉／文

　　浙江省溫州市企業調查隊副隊長蔡廣照近來心情復雜。全國范圍內的統計體制改革正 在進行中，他所在的溫州市企業調查隊要與農村調查隊、城市調查隊合并，成立新的溫州市調查隊，由國家統計局垂直管理。

　　蔡廣照的企調隊本來有24個人員編制，由于經費不足，只有五個人在工作。“我們工資人均一年5萬元，中央只給1.3萬元，其他靠省企調隊和市政府補貼。”蔡廣照說，“如果與地方徹底脫鉤，今后市政府的補貼可能取消，日子就更緊了。”

　　不過，蔡廣照對改革表示理解。“統計調查是經濟決策的基礎，現在的數字水分太大，不改革不行。”

　　“撤并升格，垂直管理”

　　改革正式啟動于今年3月16日國務院辦公廳轉發《國家統計局直屬調查隊管理體制改革方案》(下稱《方案》)。《方案》的具體內容被專家概括為八個字：“撤并、升格、垂直管理”。

　　首先是撤銷國家統計局直屬的各級農調隊、城調隊、企調隊，合并為各級新調查隊，其中省(區、市)調查總隊31個，副省級城市調查隊15個，市(地、州、盟)調查隊318個，縣(市、區、旗)調查隊887個。

　　其次是垂直管理。改革后，“各級調查隊成為國家統計局的派出機構，承擔國家統計局布置的各項調查任務，向國家統計局獨立上報調查結果。”

　　三是提高新調查隊的級別。省級調查總隊由過去的副廳級升為正廳級，省以下依次類推。

　　對于各方關心的經費和資產問題，《方案》規定：“ 國家統計局各級調查隊的經費來源，維持原三支調查隊的經費渠道不變。各級調查隊為地方服務的調查項目所需必要經費，列入地方財政預算”；“目前三支調查隊使用的辦公用房、各種設備、網絡資源等資產，由國家統計局各級調查隊繼續按原方式使用，其產權關系維持現狀。”

　　國家統計局內部機構也有大幅調整。《方案》提出：“國家統計局增設農村社會經濟調查司和城市社會經濟調查司，組建國家統計局服務業調查中心”；“撤銷國家統計局農村社會經濟調查總隊、城市社會經濟調查總隊和企業調查總隊。”

　　20多年來，中國的統計管理體制一直實行“統一管理、分級負責”。對此次調查隊體制改革，國家統計局政策法規司司長程子林如此概括：“改革的核心是把三支調查隊合并、升格，原來是委托地方代管，今后由國家統計局垂直管理。”

　　統計修法提速

　　與調查隊體制改革并行的，是《統計法》修改進程加速。

　　“目前統計工作的很多問題都要靠修改《統計法》來解決。”國家統計局政策法規司司長程子林告訴《財經》，“我們希望通過這次修法，使之適應市場經濟的要求。”

　　現行《統計法》于1983年12月8日通過，1996年5月15日進行過一次修正。由于其基本框架形成于20年前，帶有明顯的計劃經濟烙印和條塊分割的特點，對統計部門的經費保障、統計工作計劃的制定、執行和檢查、全國性統計數據發布的程序和責任機構、新增統計調查項目的審批程序等，都未作出明確規定。

　　依據現行《統計法》，企事業組織、個體工商戶有統計違法行為者，給予經濟處罰，國家機關、社會團體如果違反統計法律法規，則不受經濟處罰。中南財經政法大學教授、湖北省統計局副局長葉青指出：“從統計執法實踐看，違反《統計法》規定，隨意制發統計報表、隨意發布統計信息、偽造篡改統計資料等統計違法行為的主體，恰恰是各級行政機關，而這些違法的主體又不受法律的制裁，這是《統計法》的一個重大缺陷。”

　　又如，《統計法》雖提出了“獨立統計”的基本原則，但該法第七條卻規定：領導人“如果發現數據計算或來源有錯誤，應當提出，由統計機構、統計人員和有關人員核實訂正”。“這句話表面上看沒有問題，但是正給很多領導人干預統計工作提供了所謂的‘法律依據’。領導人發現或‘認為’數據‘有問題’，就向統計局長提出；而統計局長的職位受制于地方領導人，很難抗拒領導的意見。”程子林對《財經》說，“立法的出發點很好，但是后果很壞。”

　　有專家認為，統計工作的專業性很強，可能存在數據計算和來源有誤，但是領導人一般很難發現。統計數據或來源出現錯誤，全社會每個人都可以監督，不能把其突出地作為領導的一項特殊權力，更沒有必要寫進《統計法》。

　　從近年來全國統計執法情況看，虛報、瞞報、偽造、篡改統計資料案件約占查處案件總數的60%。很多統計干部反映，現在的領導干預統計數據，一般不會自己親自改，也不會編造數據，都是統計局“被迫造假”。由于統計局長的命運掌握在地方領導手里，面對丟官位還是造假數的抉擇，統計局長肯定選擇后者。在造假被查處時，有些統計局長甚至主動替領導承擔責任。這使統計違法的取證和查處都非常困難。據國家統計局介紹，《統計法》實施22年來，受處分的地方官員中，最高的是縣級干部，縣級以上沒有一個。

　　“我們到基層查處統計違法案件，一旦查清屬實，地方馬上就處分統計局長。我們認為在很多情況下，地方領導應負主要責任。但統計局長這時對調查組說，沒有領導的事情，都是我一個人干的。最后只能不了了之。”程子林苦笑說。

　　今年4月26日，全國人大《統計法》執法檢查組向人大常委會提交執法檢查報告時認為，當前統計違法嚴重，許多都與《統計法》不夠完善有關，建議適當加快《統計法》修改工作。據悉，全國人大還正式向國務院發函，要求落實執法檢查組的建議。

　　此后，國家統計局于5月11日正式啟動《統計法》修改工作。5月13日，國家統計局發布公告，面向全社會征求《統計法》修改意見。據國家統計局政策法規司長程子林介紹，為實現“開放式”立法，國家統計局還邀請統計學、法學、經濟學、管理學等方面的專家，組成專家咨詢組，共同研究修法工作。《統計法》修改已正式啟動，有望在年內提請國務院審議。

　　據程子林介紹，這次《統計法》修改，首先要把強化“統計獨立”的內容寫入《統計法》，同時進一步強化“為統計調查對象保密”的法律原則，加大對統計違法的處罰力度。

　　“統計獨立”之難

　　所謂統計的獨立性和中立性，是指統計部門的統計業務需獨立進行，不受行政部門的干預，不事先帶著任何觀點或偏向開展統計調查；統計數據反映客觀的經濟與社會的運行狀況，不代表任何部門或團體的利益。

　　但在現實中，更多的是統計機構和統計人員不獨立。地方領導屢屢干預統計調查，統計數據服務于領導的政績，“官出數字，數字出官”普遍存在。

　　2002年11月，十六大召開前夕，時任總理朱镕基與時任副總理溫家寶視察國家統計局，平日很少題詞的朱镕基欣然揮毫：“不出假數”，溫家寶的題詞則是“真實可信”。這八個字后被做成銅字，掛在國家統計局一樓大廳的影壁上，每天到此上班和辦事的人都耳熟能詳。但是，盡管高層決策者期望殷殷，但是統計造假仍屢禁不絕，時有發生。

　　2000年-2004年五年間，全國各省區市核算的GDP匯總數，比國家統計局核算的全國GDP總量分別高出8.7%、9.7%、11.7%、15.6%和19.5%；各省區市核算的GDP增長速度的加權平均數，分別比國家統計局核算的數據高出1.7%、2.2%，2.6%、3%、3.9%。上述誤差表明，政績造假相當嚴重，統計造假呈愈演愈烈之勢。

　　記者在采訪中了解到，湖北省枝江農調隊員寫了一篇關于農村水利問題的調查報告，被國務院政研室采用。但當地黨委、政府認為給當地抹了黑，責令此人檢查，并動用紀檢監察機構組織調查，還罰款200元。統計獨立之難由此可見一斑。

　　統計體制是政治體制的一部分。在當前行政體制下，地方統計局干部主要由地方管理，很難抵制地方領導對統計工作和統計數據的干預。十屆全國人大常委、九三學社中央副主席賀鏗曾任國家統計局副局長，他深知統計獨立之難：現行政績評價體系以各項統計數據反映各級領導的政績，統計數據也由地方統計局搜集和匯總上報。這樣，地方領導的“政績單”實際上由領導自己任命和管理的干部來填寫。統計工作的獨立性因此大打折扣。

　　廈門大學教授曾五一對《財經》說：“實踐證明，宏觀統計指標不適宜用于政績考核。政績考核有兩種，一種是通過民主選舉，行政官員的政績與選票多少相聯系；一種是通過統計數字指標考核。但后者必須由具有高度獨立性的調查機構負責，并建立嚴格的檢查和審批制度。”

　　現有的財政體制也是造成統計不能獨立的重要原因。國家統計體系從經費到機構高度依賴地方財政。據湖北省統計局副局長葉青調查，省級以下統計部門業務經費嚴重不足，有不少統計局都是負債工作。當前湖北省縣市一級統計局上劃業務經費仍執行1984年的標準，平均每個縣每年不足3萬元，其它經費靠本級財政支付。而地方財政狀況普遍偏緊，統計局的各類補貼由于自身沒有創收渠道而不能到位。

　　記者了解，湖北省城調隊編制110人，每人每年按2萬元下撥經費，省農調隊編制196人，每人每年按1.8萬元下撥經費，連維持正常的人員工資和醫療費都有較大缺口。由于經費緊張，這兩支調查隊在職人員遠遠低于編制數。

　　“數出多門”迷惑

　　中國統計體制的另一個問題是，中央綜合統計與部門統計協調困難，各自為政，部門分割。

　　在現行行政體制下，國家統計局是副部級單位，規格低于其他國務院組成部門。國家統計局在統計調查項目管理和統計資料管理上缺少權威性；綜合統計系統與部門統計系統之間、中央與地方之間，在統計方法制度、指標設計、調查方法等方面經常發生沖突，難以取得一致的意見。一些部門隨意對外公布國民經濟和社會發展的重要統計數據。部門間一些重要統計指標口徑不一致，造成數出多門，相互抵牾，使用者無所適從。

　　中國的耕地統計就是一個例證。2004年國土資源部的數據是18.5億畝，國家稅務總局農稅局的農業稅計稅面積數據則是12.6億畝，而農業部經管司掌握的農村二輪承包面積則是14.25億畝。國土資源部的數據被認為是法定數據，但是由于各省對國土資源部的詳查數據存有爭議，1997年后《中國統計年鑒》一直沿襲1996年分省的土地詳查數據，并不發布年度耕地面積變更數據。中國耕地如此“數出多門”給糧食補貼、農業稅減免、耕地保護工作造成諸多困難。

　　統計體制“部門分割”的結果是隨意制發報表。當上級政府綜合統計部門需要統計資料時，首先想到的就是向下級政府綜合統計部門布置，而不管同級政府部門統計是否已取得此項統計資料。據遼寧省本溪市調查，企業需要填報的報表多達519種，其中國家各部委、省直屬各部門和市屬各部門下發的報表414種，占報表總數的80%。

　　據甘肅省統計局2002年調查，皋蘭縣四個基層單位每年要承擔來自不同方面的統計報表373種，其實134種未經審批或備案，不少是重復調查。在這些報表中，統計指標多達1.53萬個。如此泛濫的統計報表，使基層單位和統計干部不堪重負。

　　不同政府部門統計機構之間，在職能上交叉、重疊。例如主要農產品產量、鄉鎮企業產值、失業率、進出口貿易、利用外資、人口等指標，均有多個政府部門統計機構在同時統計，不同部門通過抽樣調查、定期報表和普查方式取得的同一種統計數據缺乏必要的銜接。 同時，政府各部門統計的統計指標、計算口徑、指標代碼等都由部門自主決定，缺乏與綜合部門和其他部門的協調。這在中央政府各部門表現尤為突出。

　　“數出多門、數字打架”狀況頻繁出現，既加重了基層統計人員的負擔,造成了有限資源的浪費，也破壞了政府統計數據的可比性和協調性，損害了官方統計的權威和聲譽。

　　是否需要兩個統計系統

　　無論如何，統計獨立是統計體制改革的核心。此次修改《統計法》和進行調查隊體制改革，都是朝向統計獨立、建立集中統一的中央統計管理體制的目標邁進。

　　但不少學者對改革持謹慎樂觀態度。中國統計學會副會長、廈門大學教授曾五一認為，統計體制是行政體制和政治體制的一部分。受制于現有體制，此次調查隊改革不失為一個具有可行性的過渡方案。但這一改革要想取得成功，必須解決兩個問題。第一是搞好地方統計局和地方調查總隊的協調與分工合作。第二是國家必須為調查隊配足足夠的編制，提供充分的財力和物力支持。如果做不到這兩點，地方調查總隊離開地方支持就很難開展工作，也很難保證真正的獨立性。

　　據記者了解，新的調查隊合并后，仍然與地方統計局同屬一個黨組，地方統計局長任黨組書記。如此安排雖有助于工作協調，但也會影響中央直屬調查隊的獨立性。尤其是調查隊改革后，保持原有經費渠道不變，讓不少學者慮及統計獨立能否實現。

　　全國人大常委、九三學社中央副主席賀鏗還考慮到一系列潛在的矛盾：調查隊合并后實行垂直管理，如何平衡各省收入水平的差異？三支調查隊合并后統計業務如何整合？新調查隊到底是事業單位還是行政單位？他認為，由于方案實施后不可能擺脫對地方統計局的依賴，這次改革不可能建立起統一、獨立的中央統計系統，“改革一兩年內不可能出現奇跡性變化。”

　　諸多學者和政府官員一致認為，需要從現實出發，建立科學的政府統計體制。一個現實問題是，如何協調中央和地方兩個統計調查系統。

　　廈門大學教授曾五一認為，改革后，各級調查隊獨立調查、獨立統計、獨立上報，主要為中央政府服務；而地方統計局則為地方政府服務，這就形成中央和地方兩個統計調查系統。

　　全國人大常委賀鏗也認為，在中國的現實情況下，恐怕需要中央和地方兩套統計體系。“不能讓地方政府決策時，為了一個數據去求中央統計系統。”建立中央和地方獨立的調查系統，分別為中央政府和地方政府服務，不僅理論上可行，而且有可操作性，國外也是這樣做的，可為中國未來國家結構形式的演進預留制度空間。

　　但建立兩套系統，重要的是要保證全國統計不受地方統計局的左右。在賀鏗看來，現在最大的問題是縣市兩級的統計水分太大。如果中央統計系統獨立運行，不管地方如何吹牛，說大話，也不會干擾全國數據的準確。”

　　廈門大學教授曾五一認為，一個理性的地方領導還是希望下級給他報真數，而在向上級報告時，自己則可能選擇上報對自己有利的數字。目前，數字造假大多在省級以下官員，省級以上干部造假的動力并不大。因此，應對“省以下統計機構實行垂直管理”，對省級統計局實行“雙重領導、分級管理，地方為主”。省級以下的地方政府統計機構則可“集中統一、垂直領導”；鄉鎮以下的統計機構，作為上級統計局的派出單位。這樣一方面有利于調動中央與省兩級的積極性，另一方面可以增強地市以下統計機構的獨立性，提高統計監督的力度。

　　重整中央統計系統

　　諸多專家還建議，中央統計系統也需要重新調整。

　　首先，國家應該建立全國統計協調委員會。由分管統計工作的副總理擔任協調機構的負責人，各有關部門負責人和學界、公眾的代表參加，加強統計協調的力度。

　　按照統計學者的理想設計，全國統計協調委員會應該承擔四項任務：一是協調中央綜合統計與部門統計之間、中央綜合統計與地方綜合統計之間的關系；二是研究全國性統計調查計劃和協助制定有關統計法律法規；三是審查政府統計工作計劃及其執行情況，監督執行統計法律、制度方法和統計標準；四是協調政府統計機構與統計數據用戶之間的關系，就重大問題及時向統計部門提出咨詢建議。

　　以賀鏗為組長的“中外政府統計體制比較研究”課題組提出，“統計協調委員會的成員由政府各部門、地方統計機構負責人、院校和研究機構、工商協會等代表組成，分管統計工作的國務院領導和國家統計局局長分別擔任委員會的主席和副主席。”同時，課題組建議“根據協調的任務和特點，委員會下可設若干個協調小組，如部際間統計協調小組、地方統計協調小組、專業統計協調小組等。全國統計協調委員會秘書處設在國家統計局。”

　　其次，在國家統計局內部，應合并現有的三支調查隊，成立中央統計調查局，下設省級分局和地區辦事處。中央統計調查局各級機構應屬行政單位，負責國家統計局各類直接調查數據的搜集工作，其人員、經費、業務均由國家統計局統一管理，垂直領導。

　　國家統計局內部也應按照專業統計分工，設立若干專業統計司(農業、工交、貿易、人口與社會、價格、住戶等)。除此之外，應設立“國民經濟核算司”、“綜合統計司”、“統計技術與人才開發司”、“行政管理司”等。

　　其三，對于中央部門的統計，專家認為，需要重整政府部門統計系統，中央政府部門統計機構由國家統計局派出。專家建議，對于財政(含稅收)、金融(含外匯、股市)和對外貿易(含海關)等重要經濟部門統計，其統計機構的編制和主要干部的任免應當由國家統計局統一管理。

　　全國人大常委賀鏗認為，應該由國家統計局向各中央部委派駐統計專門機構和人員，提高部門內部統計的獨立性。“這個難度要小一點，比中央與地方關系更容易協調。”

　　他指出，目前財政部和央行都有類似的統計部門，關鍵是誰來管理和任命部門統計機構的業務和領導人。改革后，國家統計局派出機構的經費應有保障，不受所派駐部門的干擾。-

　　中國統計體制概要

　　統計體制是一個國家組織領導和管理統計工作的體系和制度，包括相關立法、統計組織機構、人員配備及職能安排、經費來源、有關統計資料的收集方法、國民核算體系、統計資料的對外公布和對外服務的制度規定等多方面的內容。

　　中國的統計體制經歷了四個階段：

　　一是建國初期的地區分散型。

　　二是1952年至1966年的相對集中型。在此期間，針對“大躍進”出現的浮夸現象，為了加強和改進統計工作，中共中央、國務院1962年曾提出要實行“一垂三統”的統計體制，即國家統計系統在統計業務上垂直領導，在編制、干部、經費上統一管理。

　　三是1966年-1976年“文革”期間，統計工作遭受嚴重破壞，統計機構被撤并，統計工作幾乎完全中斷。

　　四是1977年至今，各級統計部門和機構恢復建立并不斷得到加強，國家頒布了《統計法》，統計工作開始走上法制的軌道，逐步形成了現有的統計體制。

　　經歷上述四次演變，當前中國官方統計體系包括兩大部分——政府綜合統計系統和政府部門統計系統。

　　一是政府綜合統計系統。由國家統計局、縣級以上地方人民政府統計機構、鄉鎮配備的統計機構以及農村社會經濟調查總隊、城市社會經濟調查總隊和企業調查總隊構成。國家統計局負責領導全國統計工作，對地方統計局實行“雙重領導、分級管理、條塊結合、以塊為主”的管理模式。

　　地方各級統計局受同級政府和上級統計局的雙重領導，人員配備、干部任免等行政管理方面主要由同級政府決定，統計業務上則以上級統計局領導為主，同時地方政府任命統計局長時要征求上一級統計局的意見。地方統計局所需的經費一部分由中央撥款，一部分由地方撥款。國家統計局對下屬的三支調查隊，實行“集中統一、垂直領導”，調查隊的全部統計業務及人員編制、干部、經費等均由國家統計局垂直領導，統一管理。但事實上，各地的調查隊在組織關系、行政管理乃至經費編制等方面與地方統計局有著千絲萬縷的聯系，并受同級統計局黨組的領導。

　　二是政府部門統計系統。由國務院和地方人民政府下設的各部門設立的統計機構與人員組成。國家統計局對其他政府部門統計機構之間的指導，主要體現為業務審批和行政協調。

　　摘自廈門大學教授曾五一相關論文