農稅改革進入新階段 鄉鎮機構改革是關鍵

　　本報記者 孫雷 北京報道

　　2005年6月9日，中央電視臺新聞聯播播出了這樣一條新聞，湖北咸安在撤消鄉鎮政府的七所八站后，本應由政府提供的農技服務項目，改為政府出資，公開招標農技服務員，變養人為養事。

　　這其實是中國鄉村大地上正在發生的巨大變革的一部分，而剛剛于6月6至7日在北京召開的全國農村稅費改革試點工作會議，正是這場大變革的重要推手之一。

　　6月7日，國務院總理溫家寶在會上強調，農村稅費改革“將進入新的階段”。他指出，下一步要鞏固農村稅費改革成果，積極穩妥推進以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政體制為主要內容的綜合改革試點。

　　從2006年開始，中國將全面免征農業稅。但這只是中國“三農”問題的破題之始。改革遠不止于此。

　　有關專家認為，本次會議對“省管縣”和“鄉財縣管”試點的支持，將成為中國省以下財政體制乃至行政管理體制大變革的先聲。

　　鄉鎮機構改革是關鍵一環

　　作為“鞏固稅費改革成果的關鍵”，鄉鎮機構的改革顯得尤為迫切，而事實上，其推進的艱難與復雜，也同樣遠勝過其他兩項改革。

　　黑龍江省農村稅費改革領導小組辦公室副主任陳大光說，農業稅免征后，雖然國家給予轉移支付，基層政府的收入還是比從前減少了一塊，收入被固化了，又不再允許其征收農民的稅費，但鄉村兩級政府還要運轉，基層政府還要生存，同時其原來機構龐大，財政供養人員多，所以運轉起來困難很大。

　　“有這個廟，有這個神，它就要伸手，要生存，就難免要想很多辦法，向農民伸手。”陳大光說。

　　國務院政策研究室農村司司長黃守宏，也向記者談到了鄉鎮機構改革的必要性。“如果鄉鎮機構不改革，財政供養人口減不下去，費用降不下來，雖然農業稅免掉了，但難以避免地方政府通過其他途徑繼續向農民收錢。”

　　任務的減輕，財政收入的銳減，龐大機構和財政供養人員的存在，都使得鄉鎮機構的改革是箭在弦上，不得不發。

　　實際上，全國各地的鄉鎮機構改革試點工作已經逐步展開。據中編辦統計，去年7月全國農村稅費改革試點工作會議以來，已經有14個省(區、市)進行了研究部署，全國共有145個縣、1650個鄉鎮開展了試點工作。

　　“這同樣是一項配套改革。”湖北省麻城市市委辦副主任田琦這樣說。在他看來，鄉鎮政府職能的轉變，黨政機構和崗位的設置，事業站所的改革，改革成本的分擔，人員分流問題，哪一個搞不好，都可能影響到整個改革的進程。2004年，湖北省在全省率先安排了7個縣市做鄉鎮綜合配套改革試點，麻城是其中之一。

　　據湖北省農委相關人士介紹，農稅全免，該省基層財政少收18個億，目前的資金缺口7個億。“去年給七個試點縣的1.2個億，今年恐怕就拿不出來了。”而第二步的事業單位改制，據初步測算，大概要10億～13億的資金。而鄉鎮配套改革的總體成本，按照各個縣市上報數字，高達75億元。

　　縣鄉改革需聯動

　　“鄉鎮機構的改革是必須的，但推進改革更關鍵的在于鄉鎮政府職能的轉變，但這還不夠，還需要從體制機制上理順、搞活。”湖北省農村工作領導小組辦公室副主任呂江文說。

　　按照一些鄉鎮干部的說法，一直以來，鄉鎮政府最明確的職能就是征收錢糧稅費，催種催收。而隨著農村稅費改革的提速，特別是農業稅的全免，鄉鎮政府舊有的職能已經喪失大半，新的職能設定成了農業稅全免后的改革的一個重大課題。

　　據透露，中央打算在全國各地鄉鎮綜合改革試點經驗的基礎上，用一年左右的時間，逐漸形成鄉鎮政府職能的新定位、鄉鎮機構改革的原則性指導意見。

　　然而，改革將不止于此。有關人士認為，只有縣鄉聯動的改革，才可能最終鞏固住農村稅費改革的成果。

　　“下一步改革，不能只改鄉鎮一級，而必須要縣市聯動。”湖北省人大副主任鄧道坤說。他認為，縣市是我們國家既有宏觀決策又有微觀組織實施，將宏觀微觀相結合的一級政府，是真正的基層政權，和農村、農業、農民有著千絲萬縷的聯系。設在鄉鎮的“七站八所”多數是過去計劃經濟體制下，由縣鄉政府興辦的事業單位，承擔著公益性的職能，運轉靠向農民收費，成為加重農民負擔之源，是這次改革的重點和難點。而這些單位的主管部門在縣市，如果下改上不改，就很難改到位。

　　黃守宏司長也認為，縣鄉聯動是有道理的。但他認為，改革縣一級會面臨更加復雜的情況，在鄉鎮機構的主要改革目標、原則、方向明確之后，肯定會出現與原有的縣一級體制矛盾的地方，到那時再繼續推進縣一級的改革會更加穩妥。

　　財政體制變局先聲？

　　在本次試點工作會議上，溫家寶總理指出，進一步改革縣鄉財政管理體制，其中一個重要的方面是，改革縣鄉財政的管理方式，具備條件的地方，可以推進“省直管縣”和“鄉財鄉用縣管”的改革試點。

　　而事實上，許多省份的“省直管縣”和“鄉財縣管”改革試點已經漸次展開。浙江、湖北、河南、山東、福建、湖南等省份先后根據本省的具體情況，將一部分歸屬于地級市的經濟管理權和社會管理權直接賦予經濟強縣，在財政體制等方面實行了“省直管縣”。而“鄉財鄉用縣管”的試點工作也已經在黑龍江、吉林、湖北等省全面啟動。

　　上世紀80年代，隨著“分灶吃飯”財政體制的實施，我國開始建立鄉鎮財政，形成了中央、省、市、縣、鄉鎮五級財政。

　　“這個體系，無論在國家財政運行和管理效率方面，還是在縱向和橫向財政平衡的公平性方面，都已經表現出不少負面效應。”財政部財政科學研究所所長賈康說。

　　中國稅務學會理事、中山大學稅收與理財研究中心主任楊衛華教授也談到了我國政府層次過多所造成的危害。“對于縣和鄉鎮，它沒有辦法保證自己的收入，只有兩條路可以選擇：一是它的公共產品無法提供；二是如果要它提供公共產品，它就只能亂收費。這樣就可能導致政府和百姓的矛盾激化。”

　　而鄉鎮財政的問題更加突出。隨著農業稅的取消，鄉鎮作為一級財政應該具備的條件和應該擁有的職能總體而言不復存在，作為一級財政的作用，基本上已名存實亡。

　　在賈康教授看來，在現行行政管理體制大體不變的情況下，應該率先啟動和進一步推進“省管縣”和“鄉財鄉用縣管”的改革試點，從而逐步形成和完善中央-省-市縣三級財政體制，從而從根本上解決目前政府職能過寬和機構疊床架屋、財政養人過多的問題。

　　而此次會議上溫總理的表態，第一次明確表明了中央對這一改革思路的支持。

　　看來，在逐步解決三農問題的進程中，繼1994年分稅制改革之后，又一輪財政體制改革正在醞釀之中。