一個窮縣的財政預算風暴 地方財政黑洞到底多大

　　《瞭望東方周刊》記者 段羨菊、丁文杰 ／湖南衡陽報道

　　預算改革斷絕了一些領導機關和干部揮霍浪費腐敗的“財路”，倒逼政治生態而激發的積極效應，超出了為保教師和干部工資的初衷

　　2005年，對湖南省衡陽縣信訪局局長凌均良來說，接待信訪工作比上年輕松了，一個 重要原因就是退休教師和鄉鎮干部這兩個群體不再上訪了。全縣有七八百退休教師，過去每年都要與縣長對話。就連一些在職的鄉鎮干部和教師，也不怕領導穿“小鞋”，跑到中央、省里上訪。

　　窮縣的財政突然“冒富”1300萬元

　　和其他地方一樣，在2001年農村稅費改革實施后，退休教師和鄉鎮干部的基本工資由中央財政轉移支付和縣級財政配套支付兩部分組成，分別占65%、35%。然而，在衡陽縣，縣財政卻長期沒有支付應該支付的35%。即使中央財政發放的一部分，也被一些鄉鎮和學校截流拖欠。一些鄉鎮干部還被鄉政府逼迫私人借款，完成給縣財政的財稅上交任務。

　　教師上訪最為突出的臺源鎮的教育辦主任廖洪艷告訴記者，以前教師鬧得比較厲害的時候，學校只能貸款給教師發一些工資，銀行每年開學的時候來催賬，搞得學校很被動。以前由于工資沒到位，老師不安心教書，口頭禪是“拿多少錢、做多少事”。有些學校為了發工資而亂收費，學生和家長意見很大。“過去我們的精力主要放在做上訪教師的思想工作，縣里一打電話就是要求做思想工作，有的上訪教師，我都找過十幾回。”廖洪艷說。

　　“今年縣財政配套發的工資到了位，解決了實際問題，這‘兩塊’上訪群體一下就穩了。”凌均良對記者說。變化發生在新任縣委書記鄒文輝年初到任后，縣財政為這兩塊投入了1300萬元。鄉鎮在編行政干部和教師領到了工資卡，縣財政通過銀行直接將錢打到卡上。

　　作為一個典型的農業大縣、工業弱縣、財政窮縣，衡陽縣10年來縣級財政可支配的財力一直徘徊在8000萬元左右，每年依靠來自上級的中央轉移支付2億多元，財政之窮在全市、全省有名。為什么現在像變戲法一樣，財政突然“冒富”1300萬元？

　　預算改革倒逼政治生態

　　衡陽縣的“戲法”，就是嚴格實行財政預算，壓縮非生產性支出;其動作之大，力度之猛，被當地一些干部與百姓稱為“預算風暴”。

　　《瞭望東方周刊》在調查中深切感受到，衡陽縣實施預算改革，斷絕了一些領導干部和領導機關揮霍浪費腐敗的“財路”，倒逼政治生態而激發的積極效應，超過了為保教師和干部工資的初衷。

　　第一塊是壓縮了300多萬元“會議費”。去年全縣財政支出的會議費是600多萬元，今年預算控制在280萬元以內。

　　縣教育局黨組書記許祖斌印象最深的是，全縣性的大規模會議少了，以前，縣人大、政協“兩會”要開7-10天，今年4天不到就完了；全縣經濟工作會議，也由以前的3-5天壓縮到2天結束。

　　很多工作性的會都合并在一起。臺源鎮黨委書記彭先吐告訴記者，比如說縣委集中召開組織工作、宣傳工作、辦公室工作、政法工作會議，半天開完。如果是在以前，每一個會就要半天。再如基金會清欠、農業生產、森林防火、計劃生育等分開的會，現在合在一起半天就結束了。

　　開會的程序也大大簡化。臺源鎮鎮長李生菊說，往年縣里開會，要求提前一天報到，住宿、吃飯，現在9點開會，早晨從鄉鎮趕過去，散會后當天就趕回鄉鎮；原來開會領導報告一般有幾十頁，現在一般只有10多頁。

　　精簡最多的會自然是財稅類的會了。以前經常每個月三次，月初開會下計劃任務，月中開會加大工作壓力，月底結賬排名。縣委縣政府對鄉鎮任務完成好的，召開現場會，差的開調度會。鎮黨委書記、鎮長、分管負責人一個都少不了。

　　但具有諷刺意味的是，衡陽縣的財政狀況并沒有通過“開會”抓上去。

　　“節省了時間，節約了開支，提高了效率”，這是鄉鎮主要干部對如今減會的普遍反映。以前每個月他們分別有10天在縣里開會，現在只有4天左右。同時，鄉鎮也順應減少了各種“落實”會議，干部能夠騰出時間撲在工作上。

　　第二塊是壓縮了近200萬元“接待費”。去年縣委、人大、政府、政協“四大家”接待費達340萬元，今年財政預算150萬元包干。

　　當地官員告訴記者，過去縣里公務接待集中的一個賓館，需要提前預訂包廂，還經常訂不到位子，現在生意比以前冷清多了，隨時可以訂到。記者尋訪看到，過去每到中午都是爆滿的包廂這一層樓，現在只有零星幾個開著門。

　　縣財政局、接待處按照預算，執行了一個比以前低多了的接待標準。以前縣里接待客人，上的都是高檔酒，最多的是“水井坊”，一般也要400多元一瓶。現在明確規定只能上本地的“神禹酒”。這種酒有兩個檔次，重要領導來了，上80元的檔次，一般40元。

　　“我和(縣委)接待處主任商量好了，你按照標準，點了菜就走，把手機關掉。”縣政府調研員、財政局長蔣榮華對記者說，以前來一個客人，兩桌人陪，有時接待還要發煙、毛巾、水果、禮品，“吃公家真是不心痛”。

　　當地一位官員告訴記者，前不久，一位副省長到衡陽縣來調查。這位副省長曾經與縣委書記鄒文輝共事過，很熟悉，上的就是“神禹酒”，沒有點海鮮。“縣委書記這樣帶頭，其他縣領導就不好攀比，比以前低多了的接待標準就能夠執行下去。”

　　報表顯示，今年一季度，“四大家”接待經費是38萬元左右，超過了每季度的平均預算。財政局的官員分析，因為中間有春節、清明節在里面，接待人多一些，預計全年150萬元包干的目標能夠實現。

　　第三塊是杜絕領導預算外批條，減少財政支出800萬元。據介紹，節省的這筆資金當中，其中約有300萬元以前要花在縣委、政府大院。惟一留存的一筆預算外資金是縣長基金，數額很小，用于應對可能的天災人禍機動所需。

　　縣教育局副局長胡標翰分管經費，以前每周要到財政局跑三次以上，找局長、科長還有管教育的副縣長要錢，每次去基本都要排隊，因為各單位的主管副職都在排隊等要錢。“今年縣委書記在全縣經濟工作會議上講了，不批一張條子。現在除正常工作外，我基本不需要去財政局了。”胡標翰說，原來財政局長很難找，尤其是月底(入賬)和月初(撥款)時，剛得到信息，他在財政局，于是去找，結果又躲起來，而今年基本上能夠找到。

　　在常人看來，縣財政局長蔣榮華是個“財神爺”，但他的苦惱也是一般人難以想像的。“以前領導批條多，不是每個都能落實，很多單位有意見，現在取消批條，對我也是一個解脫。”

　　以前縣領導的預算外批條，到蔣榮華手中的多如雪片，森林防火、檢查驗收、達標升級、天災人禍等，每天都有領導批的條子送到財政局。縣委開常委會、縣政府開常務會議，部門一叫苦，就要財政局給錢。到了月底、年底，領導批條多的時候他就只好躲起來。

　　2004年全縣預算外批條高達4000萬元，其中包括今年砍掉的縣級財政預算800萬元，也包括上面的轉移支付，后者顯然是大頭。今年衡陽縣的財政預算中，沒有預算外資金這個科目。

　　“領導批很多條子，也是沒辦法，到我這里，我不會隨便批落實，因為要保工資發放。我可能會給一半，或者表示一下。曾經有一些朋友勸過我，隨便哪個領導批，你不要得罪人，都把錢發了，工資發不出，你最后把條子拿出來。這不行，工資發不出，最后還要找我的責任！”蔣榮華說。

　　在砍掉預算外“批條”同時，縣財政對每個單位的人頭經費和辦公經費都按標準預算并發放到位。

　　縣財政的預算壓力，傳遞到了各個財政撥款單位。教育是撥款最多的一個系統，胡標翰說：“現在辦任何事情，全年先拿好預算。不像以前，今天這個部門搞活動，明天那個部門搞活動，局務會就批條給錢。”

　　一些干部反映，以前縣財政的錢是“用了再算”，現在是“算了再用”，財政資金規范使用后，捆住了一些單位大手大腳公款消費。財政局已經拿出實施國庫集中支付制度的草案，準備將有罰款、收費權的單位納入財政統一管理。

　　改革是利益之間的調節

　　“預算風暴”讓衡陽縣普通公職人員感受到了希望。

　　在臺源鎮中學，當了28年教師的湯春云告訴記者，他的工資拖欠了三四年，去年還領842元／月，今年補到1060元，且由縣財政統一發到銀行卡上。

　　臺源鎮鎮政府干部胡興良告訴記者，當了14年的鄉鎮干部，3年拖欠工資2萬元，由于生活沒有保障，很早就有離開鎮政府的想法，“今年工資發到位了，說明縣委、政府對鄉鎮干部還是重視了。”

　　一些清閑的部門，過去財政該給的辦公經費都沒有，現在不需靠討靠要。

　　改革是利益之間的調節，財政支出的調整體現得更為直接。衡陽縣的“預算風暴”，在財力一時沒有增加的情況下，更是一種“零和博弈”。給鄉鎮干部和教師帶來補發工資的利益同時，必然要削減一些官僚和機關的既得利益。

　　記者接觸到的衡陽縣一些干部群眾，擔心縣委、政府、人大、政協“四大家”接待缺錢，利用領導的權力和部門的地位轉嫁給縣直科局單位。有的同志還反映，一些合理的必要開支，由于沒有列入預算，工作開展遇到一些麻煩。

　　改革自然是一個漸進、艱巨的過程，但衡陽縣的“預算風暴”卻能在短時期帶來這么大的變化，出乎很多人的預想。很多干部心態的變化，都與臺源鎮鎮長李生菊的經歷類似。

　　“縣委書記鄒文輝在幾次會議上講，衡陽縣發展一段時間，由于經濟落后，財政增量難以增加，主要靠節約時，我們不敢相信會壓縮這么多錢來保工資，現在有這些節約支出的手段，我們充分相信。”

　　“預算風暴”推行之時，衡陽縣已經作為衡陽全市惟一試點縣，成立了農村稅費改革綜合配套辦公室(當地簡稱“改革辦”)，正在為縣鄉兩級精簡機構與人員做前期的調研與方案準備工作。招商引資的任務也量化到了各級領導干部和部門身上，衡陽縣沒有大項目、工商稅源衰竭的局面有望得到改變。

　　一個落后地方的變化是這么的難，希望到來卻又是這么容易。

　　上世紀90年代，衡陽縣多次因農民負擔問題發生農村群體性事件，盡管處分了很多干部，但是難以遏制。最近5年來，顯性的沖突淡化了，但是官員隊伍臃腫、普通干部教師生活艱難，以及農村事業難以享受公共財政支持的窘迫局面并沒有得到有效改變。

　　衡陽縣一位官員由于了解很多沉疴，向來對本縣發展持悲觀論調，然而，現在他的觀點卻變了。“‘預算風暴’帶來的變化讓我們看到了希望。”

　　地方財政“黑洞”到底有多大

　　衡陽縣的“預算風暴”，刮來了太多的聯想與思考。

　　一些地方財政“黑洞”到底有多大？衡陽縣這樣一個窮縣一壓縮就能多出1000多萬元財政資金，人們自然會問，就更大范圍而言，有多少公共財政資金正在被大肆揮霍浪費呢？

　　老百姓只是從一些官員大吃大喝等現象中對不正之風有感性的認識，對“黑洞”的數字并不知情。如果衡陽縣不刮起這場“預算風暴”，不要說老百姓，就連人大代表也不可能知道這么一筆數字。一旦知曉，他們又會如何評價，怎么想呢？政府的信用和執政者的形象怎么能贏得信任呢？

　　記者走訪過中西部一些縣，其財政狀況真是一幅奇妙的矛盾景象。

　　對于能夠調動控制財政資源的官員來說，他們向上面喊窮，“中央財政像太陽，省級財政像月亮，縣級財政蒙蒙亮”;因為財政沒錢，干部的工資難免不拖欠，縣鄉干部分流太難，無力給農民提供公共服務。

　　然而，反過來的現實另一面是：這其中的一部分領導干部靠著財政的錢墊底，顯富擺闊，大吃大喝，揮霍浪費。這些預算外資金的使用缺乏監督，很大一部分與一些官員的個人意志畫等號。想保證這些資金用在陽光而不是骯臟的領域，自然是單純的愿望。

　　財政資金分配的混亂不僅僅體現在縣一級。

　　記者曾經發表報道《財政支農兩千億農民收益毛毛雨》。如果沒有透明科學的資金發放的事前預算與事后監督機制，從理論上來說，各級政府撥給公共財政的錢再多，也不一定能使公民享受到更多的保障與福利。

　　原婁底市副市長趙更效，貪污受賄約1000萬元，被判無期處刑。他的斂財之道，主要就是任財政局長時，利用個人的權力影響財政撥款，從中收取好處費。財政的錢，來自納稅人，本應用之于公益，然而卻成了一部分官員私人的錢庫。

　　2004年，湖南省資興市推行公車改革，取消領導干部專用車，發放貨幣補貼，控制新購車輛，拍賣富余車輛，當年增收節支近1000萬元。有人曾進行全國范圍的推算，僅公車消費、公務接待這兩項大的職務消費，一年就可以節省約2000億元。

　　2003年，全國財政收入第一次突破兩萬億元，達到21691億元(不含債務收入)。如果上述推算準確，那么因為車子、嘴巴等公務消費造成的黑洞，相當于全國財政收入的十分之一。

　　“預算風暴”凸顯執政“盲區”

　　衡陽縣的“預算風暴”，以正面的形式凸顯了財政“黑洞”后面的執政“盲區”。

　　衡陽縣委2005年的一份報告中說:“社會矛盾突出，和諧社會困難。由于種種原因，各類負債相當沉重。據統計，全省政府總負債11億元，其中鄉鎮負債2.2億元，26個鄉鎮均不同程度地負債，最多的達3064萬元，最少的也有26萬元……”

　　“重點工程欠款也相當大，其中經濟技術開發區負債2233萬元，工業城負債2860萬元，船山新區負債約4000萬元，以致各類上訪追債的連續不斷，造成了很多不穩定的因素。就業與再就業困難，全縣尚有3200名下崗失業工人沒有得到妥善安置。”

　　財政背上如此沉重的包袱，很大程度與領導決策“拍腦袋”、缺乏民主決策和監督機制有直接關系。衡陽縣背了近億元的債務，建起了三個開發區，應該起到財政回報作用，然而全縣年稅收上300萬元的企業沒有一家。

　　干部工資發不出，財政如此艱難，然而衡陽縣政府卻在前些年花費2000多萬元，建了一個巨型廣場，碑文上刻了一班領導的名字。

　　衡陽縣投資數百萬元搞了一個農業示范園，被一些干部譏之為沒有效益的“圈地工程”和“形象工程”。有的單位送禮有錢，一年花20多萬元接待費，但發工資沒錢。

　　衡陽縣一位不愿意透露姓名的官員說：“我認為政績評價機制決定了財政用款方向。領導要拿財政的錢去創政績，創門面，做表面文章，群眾高不高興不重要，重要的是上級一些領導認可。在這種體制下，好干部是可遇不可求。但是換一種機制，如果在選人用人上更多地傾聽群眾意見，差干部也會變成好干部，財政‘黑洞’就會少很多。”

　　無疑，推行財政預算制，能夠現實有效地起到推動行政體制改革、節約行政成本、推進廉政、制約腐敗等多方面的效應。在衡陽縣，“預算風暴”雖然實施只有100來天，已經顯示出牽一發動全身、凈化政治生態的強大拉力。

　　公開透明，接受監督，這是持續推行財政預算必不可少的條件。

　　人大代表審議財政預算，這是法律賦予的權力，然而，這一權力很大程度上被架空。絕對的權力產生絕對的腐敗，財政預算的推行呼喚制衡機制。

　　衡陽縣一位人大代表對記者說：“以前財政不能公開，就是暗箱東西多了。每年開人代會，縣財政提交審議的是一份非常簡單的預算報告，都是些專業術語，外行人看不懂。也不提前將報告送給你，你去了解詳細情況就要得罪人。”

　　他說：“現在的領導之所以敢正兒八經搞預算制，就是因為暗箱減少了，不怕公開。”他認為，這是一個普遍性的問題，衡陽縣如果能夠持續“預算風暴”，將財政公開，將成為“全國的經驗”。

　　2005年各省“兩會”期間，廣東、湖南等省不僅列出預算報告，同時把一些重點花錢廳局的詳細預算報告提供給人大代表，被認為是一大進步。國家財政部將預算報告第一次以書面材料提交給人大代表，也受到社會的贊譽。

　　值得注意的是，衡陽縣的“預算風暴”讓人驚喜的同時,還有縹緲的不確定感。

　　新任縣委書記鄒文輝是這場風暴的中心人物。這位身材高大、戴著眼鏡、形象儒雅的官員諳熟財政，他25歲在常寧縣當財政局長，31歲當衡陽市財政局長，據稱是當時全國最年輕的地市財政局長。

　　他半脫產學了兩年行政管理，到衡陽縣之前任市政府秘書長。衡陽縣是衡陽市的一個大縣，近幾年來財政已經陷入沼澤。

　　雖然到衡陽縣時間只有100多天，但他已經在很多官員中樹起了形象。

　　一些官員稱，他務實，少開會，開會報告很短，只提“發展”。“全縣發展的氣氛正在形成，正氣也正在樹立”。

　　正因為他的到任，才能夠掀起這場風暴。正因為他的以身作則，才能夠不使這場風暴變形消解。當地一些普通官員、百姓稱，為他捏一把汗并非杞人憂天，這場“預算風暴”能夠堅持多久？

　　有人認為，衡陽縣的“預算風暴”就像要駛向遠方的火車，必然需要的兩根鐵軌：一根是廣大民眾的監督機制，一根是精英官員的選拔機制。連接這兩根鐵軌的枕木，則是互相合作卻又制約的權力構架制度。