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作者 彭戈
施之于中國官員的制度之網正在越收越緊。日前有消息傳出，醞釀已久的領導干部政績考核評價標準及細則正在緊張制定中，有望在未來數月內頒布。值得關注的是，這套針對官員的政績考核體系中，將首次引入“政績成本分析”理念。在官員政績接受考核的同時，為取這些政績所付出的投入和代價也將被定量定性分析。
遏制“數字出官”
中國人民大學政府管理與改革研究中心理事長劉驤東在接受記者采訪時表示，對政府官員的政績考評標準制定工作是由中組部牽頭進行，同時多所知名高校的研究行政管理的資深學者參與的。正在制訂的官員政績考核評價標準有四個特點，即具有前瞻性、科學性、創新性及易操作性。該考評標準將最大限度地減少人為因素，在繼承傳統方法的基礎上，還將吸收應用國外人才考核評價的經驗。
“考評標準涉及到六個方面，對政績進行成本分析就是其中一個重要方面。”劉驤東表示，所謂政績成本分析，即是不僅看取得的政績，還要看為此付出的投入和代價，把發展的成本高低作為判斷和衡量政績的標準之一。正確評價政績帶來的現實成效與長遠影響，避免不計成本和代價的重復建設、資源浪費、環境破壞等。
在觀察人士看來，在官員政績考評標準中加入“政績成本分析”一項有著重要的導向意義。其直接針對的是很多地方官員延續多年的那種“不計成本”式的政績觀念。
四川行政管理學會研究員劉季林表示，如何考核各級政府和領導干部的政績是一個非常復雜的問題。多年以來，國內都是采用以GDP增長率為官員考核的主要標準，并以此來決定官員的升遷。這種考核標準現在已經暴露出巨大的弊端，導致各級政府和一些領導干部政績觀扭曲：為了GDP指標不惜犧牲環境；只顧眼前利益，忽視長遠發展和長期利益；大搞形象工程，不計成本，只要結果和成績。“在這種政績觀念的引導下，就出現了諸如198個城市向國家申請建立‘國際大都市’之類的怪現象。”
劉季林表示，這也是國家公共管理逐漸走向科學化的表現。他表示，中國的行政成本一直居高不下，而對官員政績進行成本分析，“除了在一定程度上能遏止‘數字出官’外，更深層次的目的是降低行政成本，提高政績效率。”
實施難題
雖然外界對于在官員政績考評中引入“政績成本分析”的實效有相當的期望。但從實踐的層面來看，仍然面臨著一些問題。
“一個主要問題是防止政績成本分析的空洞化。”一位不愿透露姓名的四川省政府官員表示，盡管以前并未明確列入領導干部政績考核標準，但國家也一直三令五申禁止有損公共利益的施政措施，“但從一些地方的實際情況來看，這并沒有阻止住那些以相當代價制造出政績的官員在接受考核時，以‘報喜不報憂’的方式獲得了上級的肯定。而這種情況在官員考核引入‘政績成本分析’指標后仍可能存在。”
該人士表示，由于上級考核部門與考核對象之間的“信息不對稱”，上級考核部門沒有充分掌握一個地方官員的政績及其成本的全部信息，僅僅依靠報表、匯報、官方統計數字來評估官員政績，“成本分析”將可能因數字或事實失真而發揮不了應有的作用。此外，受考核的官員為了得到一個較好的考評結果，也可能出現動用權力資源，隱匿政績成本的情況，“要想有效實施，在制度設計期間要充分考慮到操作性的問題。”
而國家高等教育行政學院經濟研究中心主任董險峰也認可這一觀點。他表示，政績考核不僅僅是一個對結果考核的評價體系。由于政策的決定是不具有可逆性的，可能在考核政績時已經造成了損失。因此，政績考核需要全盤考慮，是一個可持續性的體系。干部考核標準的科學性、可操作性、公平公正性和地域性都是很重要的，不能朝令夕改。
“蘭州試驗”的可能
在新考核體系雖然引入了“政績成本分析”，但由于在實施上基本仍是政府部門的自我評價模式，因此人們所稱的“制度性缺陷”仍將不可避免地存在。這樣將有可能影響到考評制度的實際實施效果。
在這種情況下，有來自民間的觀點認為，從強化實施效果的角度考慮。在這套政府內部考評機制出臺后，再逐步引入一些新的考評模式。四川行政管理學會的劉季林即持這一觀點，“可以適當借鑒國外的做法，引入社會評價體系”。
他表示，在國外很多國家，對政府官員的考核是沿用兩類評價體系，一個是政府部門的自我評價體系；另一個是社會評價體系。社會評價的渠道一般有三種，一是來自基層的代表和群眾，二是媒體的評價，三是社會中介機構特別是調查機構的評價。劉季林認為，通過引入社會評價體系，可以對政府自我評價體制形成一種補充，“通過政府的監督和社會監督的合力，能夠達到更好的效果。”
事實上，在政府部門和官員考核領域引入社會評價體系在國內已有先例。去年10月，一個學術性的非政府中介機構——蘭州大學中國地方政府績效評價中心接受甘肅省政府的委托，以獨立第三方的身份，對甘肅的政府部門進行評議。該中心在通過上萬份問卷和多次調研座談之后，在今年3月形成了對甘肅省14個市、州政府和39家省屬職能部門評價的《甘肅省非公有制企業評議政府工作報告》，并通過省政府對外公布。這項被外界稱作“蘭州試驗”的第三方政府績效評價在全國尚屬首次，“外部評價”作為一項制度創新實踐而備受矚目。劉季林認為，蘭州的經驗“在適當的時機可以為各地乃至中央政府推廣”。
(本報記者張榮旺對此文亦有貢獻)
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