山東泰安一水泥項目突破國務院禁令違法占地

　　李靖/文

　　5月23日，山東省泰安市岱岳區道朗鎮魚東村，500余畝已經撂荒的基本農田展現在記者面前。

　　此前，記者收到舉報材料稱，道朗鎮與德州晶華集團為上馬一個年產200萬噸水泥項目 (以下簡稱“晶華泰安水泥廠”)，突破國務院層層禁令，違法占用道朗鎮農民562.5畝農田，其中大部分是國家重點保護的基本農田。

　　去年10月，國務院出臺了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，《決定》開門見山地指出：“實行最嚴格的土地管理制度，是由我國人多地少的國情決定的，也是貫徹落實科學發展觀，保證經濟社會可持續發展的必然要求。”

　　然而，如果舉報情況屬實，則國務院大力推行的“最嚴格的土地管理制度”在山東泰安這個200萬噸水泥項目上，已被輕易突破。

　　突破中央“紅線”500畝基本農田違法被占

　　在被占土地現場，記者看到，晶華泰安水泥廠的院墻已經建好，德州晶華集團的幾臺推土機正在平整土地，被圈起的562.5畝土地中約有1／4已平整完畢，其余土地則雜草叢生，處于撂荒狀態。

　　德州晶華集團的一名設備管理員告訴記者，院墻是去年10月份修建的，目前他們正加緊施工，該地塊的土地平整工作很快就能完成。

　　據了解，早在2004年3月，道朗鎮政府與德州晶華集團簽訂合同，將一個年產200萬噸(日產5000噸水泥熟料)的水泥生產項目選址在道朗鎮魚東村。按照投資規劃，該項目總投資高達4.6億元，項目建設用地涉及到道朗鎮土地約37.5公頃(562.5畝)，主要分布在大馬、魚東等村。

　　為弄清被占土地的類型，記者走訪了岱岳區國土資源局。確定基本農田的法律依據是當地的土地利用總體規劃，記者先后查閱了《泰安市岱岳區土地利用總體規劃圖(1997年-2010年)》和《道朗鎮土地利用總體規劃圖(1997年-2010年)》，兩圖均顯示，晶華泰安水泥廠占據的562.5畝土地絕大部分為基本農田。

　　晶華集團對記者調查的占用基本農田數量表示懷疑，但截至發稿前也沒有見到他們核實的數據。

　　對農用地征用，特別是“基本農田”的征用，國家有著極為嚴格的管理制度。按照《中華人民共和國土地管理法》，征用基本農田；或者征用基本農田以外的耕地超過35公頃的，必須由國務院批準。

　　2004年4月29日，國務院辦公廳發〔2004〕20號明電《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》(以下簡稱“《緊急通知》”)，《緊急通知》稱：“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的一項基本國策，是維護國家糧食安全和社會穩定十分重要的內容。要認真貫徹《基本農田保護條例》，堅決守住基本農田這條‘紅線’，任何單位和個人不得突破。”

　　此外，《緊急通知》還明確提出，在接下來的半年時間內，暫停審批農用地轉非農建設用地，暫停涉及基本農田保護區調整的各類規劃修改，暫停修改涉及土地利用的各類規劃。

　　“三個暫停”被普遍認為是凍結了土地審批，也意味著中央最大力度的整頓全國土地秩序開始。

　　然而，道朗鎮的500余畝基本農田又是如何在“三個暫停”期間得以征用的呢？

　　“晶華泰安水泥廠項目并沒有正式的土地征用批文”，道朗鎮張書記在接受記者采訪時一語道破天機。不過張書記反復強調，相關手續正在辦理之中，很快就會有批復。

　　記者向岱岳區國土資源局王副局長詢問該項目用地審批的進度，卻被告知，岱岳區國土資源局至今尚未向上級部門遞交該項目的用地審報材料。也就是說，有關該地塊的土地征用審批程序根本就沒有啟動過。

　　晶華集團董事長苗建中在接受采訪時反復向記者強調，晶華泰安水泥廠項目是違法占地，但不是非法占地。下一步只要能把手續補齊，就可以繼續建設。

　　“長期租賃”引發村民保地風潮

　　晶華集團表示：“當時在我們去投資之前，我們考察過好幾個地方，道朗的資源狀況比較好，當時鎮里的態度也很積極，天天打電話催我們去，我們就去了。當時鎮政府保證土地征用手續由他們辦好，現在看來，還是把問題想得太簡單了。”

　　為了成功地實現土地從村民到鎮政府的“過渡”，鎮里的確花費了不少心思：按鎮里的設計，該項目的建設用地采取租賃的形式，由鎮政府與村民簽訂長期租賃協議，然后將土地以每畝3.5萬元的價格劃給企業做工業建設用地。

　　張書記也承認這種土地租賃方式目前還找不到法律依據，但他認為這樣做是符合廣大村民利益的，因此是一種有益的嘗試。

　　但是，在晶華泰安水泥廠土地征用上，部分村民與鎮政府存在較大分歧。

　　記者在道朗鎮政府看到了鎮政府與村民簽訂的土地租賃合同，合同顯示，鎮里付給村民的租金是每年每畝900元。蹊蹺的是，這份合同第二條“租賃期限”并沒有標明具體年限，而只是寫著“長期租賃”四個字。這實際上是一張沒有期限的土地租賃合同。

　　這種租賃的方式遭到了部分村民的反對。他們認為租金過少，租期不明，很難保證他們的長遠利益。

　　魚東村幾位村民告訴記者：“去年七八月間，鎮里曾經派工作組進駐各村，挨家挨戶給村民做工作，我們也沒有辦法，只好簽字，但這并不代表我們自愿。”

　　據了解， 2004年10月，部分村民代表曾先后到國土資源部、山東省國土資源廳上訪，但依舊沒能保住自己的土地。

　　“最嚴格的土地管理制度”難遏地方發展沖動

　　“要引來這樣一個大企業并不容易。”張書記告訴記者，“這個項目是泰安市的重點項目，市里從上到下都比較重視，我們之所以要這樣做，是經濟發展逼出來的。”

　　張書記介紹說，道朗鎮傳統上一直是一個農業區，工業發展非常薄弱。但農業生產的附加值太低，要想進一步發展本地經濟，必須上馬幾個有一定規模的工業項目。

　　道朗鎮楊鎮長告訴記者，在岱岳區，從副區長開始，每個干部都有明確的招商指標，超額有獎，完不成任務受罰。另外，招商引資額是考核干部工作能力的一個硬指標，干部升遷也要受到它的影響。

　　楊鎮長坦言，如果晶華泰安水泥廠真能在道朗建成，每年可以為地方財政帶來數百萬元的稅收，不僅道朗鎮可以一舉脫貧，整個岱岳區的財政狀況也會有所好轉。

　　要招商引資就要拿出土地，要上項目就要占用土地。然而，不少項目用地并不符合我國現行土地管理制度的要求，無法進入正常的土地審批程序。于是，在地方利益的驅動下，不少地方政府選擇了一條捷徑——違法占地。

　　中國土地學會秘書長黃小虎分析說，濫占耕地屢禁不止的關鍵是“政府還在那里搞經濟”。

　　去年年初，溫家寶總理在國土資源部上報的一份反映耕地流失的材料上批示：“三令五申，收效甚微；觸目驚心，后患無窮。”

　　此后，溫家寶總理又數次強調，要實行“最嚴格的耕地保護制度”，要千方百計保住我國近16億畝的基本農田，因為這是保障國家糧食安全的底線。

　　正是在這樣的大背景下，從2004年5月起，中央啟動最大力度的整頓全國土地秩序活動；之后國務院又提出，要積極運用土地政策參與宏觀調控；去年10月，國務院出臺了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，明確規定我國“實行最嚴格的土地管理制度”。

　　然而，中央在嚴格土地管理上的種種努力，并沒能阻止晶華泰安水泥廠項目前進的腳步：2004年8月征地、10月修墻、12月建房……

　　王副局長告訴記者，岱岳區國土資源局執法隊已經分別在去年12月(村民上訪后)和今年5月(記者采訪后)兩次下達停工通知。在相關手續補齊之前，該項目依舊是違法占地，將被嚴禁開工。

　　然而，5月30日晚記者來到魚東村暗訪時，當地村民卻告訴記者，近日晶華泰安水泥廠項目并沒有停止土地平整工作，七臺大型設備依舊在連日施工。

　　我國實行的所謂“最嚴格的土地管理制度”，正在遭遇地方政府強烈的發展沖動的挑戰。

　　要招商引資就要拿出土地，要上項目就要占用土地。然而，不少項目用地并不符合我國現行土地管理制度的要求，無法進入正常的土地審批程序。于是，在地方利益的驅動下，不少地方政府選擇了一條捷徑——違法占地。

　　記者觀察

　　先占地，再想辦法將其合法化

　　規避土地禁令的潛規則合法化

　　當地政府根本就沒有權力動用的基本農田，竟然因為招商引資被大面積“平整”了出來。不管以后是不是能夠通過各種操作，甚至通過未來幾年的新一輪土地總規修編機會把土地證一舉拿下，但現在占用大量基本農田的違法事實已成不爭。在這里本應牢牢拴住違法占地者的繩索松動了。

　　貌似輕松的“補辦手續”背后，并不是一個“走程序”這么簡單，粗放型的用地習慣給我國的耕地保護帶來了太大的傷害。農業部部長杜青林近期表示，我國人均耕地是1.43畝，相當于世界平均水平的40%，而且從1996年到2003年7年間，我國耕地減少了1億畝！

　　近年來我國每年都要查處大量土地案件，2004年立案查處土地違紀違法案件就達7萬余件。如何建立一個保護國家基本農田的長效機制是一個不容忽視的問題，嚴格的土地審批程序正是國家維系土地管理的“繩索”所在。而當事人往往不把這種土地審批當一回事，先既成事實再想辦法將其合法化，這幾乎是我國近年來基本農田流失的潛規則。

　　事情發生地的鎮長反復解釋：能夠獲得總投資4億多元的項目，對一個鄉鎮來說確實是一件大好事，只是手續沒辦下來。

　　投資的企業方竟也在做類似的表示：項目經濟、社會效益非常好，對于企業來說要把握的度就是“違法而不要非法”，手續可以補辦，“現在企業都這么做，自己不這么做就會丟掉商機”。

　　恐怕這就是企業和政府在土地違法事情上的一個非常典型的心態。然而非常不幸，盡管投資和引資的雙方都十分有理，項目開工必需的兩個程序上的條件：發改委的項目審批和占用基本農田的土地審批，還是有一個沒有辦，并且手續不全的問題將直接導致被占地農民的利益處于不確定的狀態。

　　中國政法大學行政法教授張樹義談起人們忽視程序的問題非常激動，認為實體方面的法律規定了再多的權利義務也只是一個文字的東西，只有落實到程序上面，才變得“可操作”。實體告訴人們“是什么”，而程序告訴人們“怎么做” 。這就是程序的意義，只是一般情況下只有利益受到侵犯一方才會想起它。

　　但有意思的是，在這件事情里的企業和政府土地部門自己又何嘗不是不守程序的受害者呢？企業說“現在企業都這么做，自己不這么做就會丟掉商機”，正是同行普遍的對程序的踐踏，使企業的生存環境變得更加嚴峻。

　　而土地局也很為難地說過這樣的話：“大家關注的都是項目好不好，項目定了土地局的審批到最后只是走一下‘程序’。”但是不要忘了，土地審批上承擔責任的不是別的部門，恰恰是最后走“程序”的土地局。

　　張談到一個“劣幣驅除良幣”的法理。由于在程序執行上的不嚴格，違反程序的人往往能得到更大的好處，屢屢得逞，這樣認真執行程序的其他人就吃了虧，最后的結果是大家都想辦法逾越程序的約束。

　　各方觀點

　　國土資源部政策法規司：

　　不辦手續肯定是違法的，基本農田轉用必須向國務院報批。對這種違法占地然后補辦手續的情況，必須先處罰再補辦手續，處罰標準依據各地的土地管理法實施辦法處理，如果都先上車再補票就不好控制了。

　　但是在土地利用總規修編期里，鎮一級的土地規劃在報經省級國土部門批準后可以調整。不過，按照要求必須保持當地的基本農田總量不變。

　　國土資源部執法局：

　　基本農田都必須報國務院審批，哪怕占一點兒也是這個程序。

　　中國人民大學土地教研室主任張占錄：

　　忽視土地審批手續成了一個慣性的問題，地方發展經濟有兩大條件，第一要有投資，第二要有土地。往往引進資金是主要問題，一旦有投資了，項目就必須要上馬，土地部門也必須全力配合了，因此形成了一個土地審批手續并不是很重要的認識。但是，這種慣性如果不打破，必然會影響到國家對宏觀經濟的調控，以土地作為鎖鏈抑制投資的力度會相當程度被削弱。

　　國家行政學院經濟學部主任周紹朋：

　　政府要擺正位置，如果為了吸引投資者來投資，不惜違法和違反國家的宏觀調控政策一味地迎合投資者的要求，這就是參與過深了。要建立長效機制，使政府回歸公共管理者的角色。

　　首都經貿大學不動產研究所所長洪亞敏：

　　作為經營來講，要追求土地的保值增值；而作為管理部門，要考慮的是社會效益，一方面追求的是土地價值的最大化，一方面追求的是社會效益的最大化。只要政府職能是經營和公共職能二者合一，事情就做不好。

　　資料

　　《中華人民共和國土地管理法》

　　第二十條 縣級土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，明確土地用途。

　　鄉(鎮)土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。

　　第四十五條 征用下列土地的，由國務院批準：

　　(一)基本農田；

　　(二)基本農田以外的耕地超過35公頃的；

　　(三)其他土地超過70公頃的。

　　征用前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。征用農用地的，應當依照本法第四十四條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續。不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。

　　《基本農田保護條例 》

　　第十五條 基本農田保護區經依法劃定后，任何單位和個人不得改變或者占用。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實無法避開基本農田保護區，需要占用基本農田，涉及農用地轉用或者征用土地的，必須經國務院批準。

　　國務院辦公廳《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》

　　十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的一項基本國策，是維護國家糧食安全和社會穩定十分重要的內容。要認真貫徹《基本農田保護條例》，堅決守住基本農田這條“紅線”，任何單位和個人不得突破。