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訪談動機
一段時期以來，從被國家環保總局點名的30家大型項目，到圓明園防滲工程、南京紫金山擴建工程、內蒙古通遼市一些違法排污企業等，都因為事先沒有進行法定的環境影響評價而被叫停整改。環保問題以前所未有的“上鏡率”吸引著公眾的目光。
曾經，我們認為“人定勝天”，于是大自然被粗暴地破壞；曾經，我們迷信GDP，于是忘記了計算經濟增長背后環境資源付出的代價。
所以，今天，當空氣污染、水污染、土地沙化等“不祥”的詞匯一股腦兒躍入我們視野的時候，我們開始真切感受到了環境形勢“嚴峻”二字的含義。
好在，環保已經從“意識”開始轉為政府的措施和行動，一個明顯的標志是：被以“風暴”冠名的環保行動正在中國大地艱難而有力地推進著。
但是，人們也明白，環保事業是不能僅僅依靠這樣的“風暴”來完成的，盡管在初期，這樣的行動可以起到“猛擊一掌”的警示作用。需要從深處剖析的是，投資數千萬的圓明園工程、以及此前數十個總投資過千億的大型項目何以沒有經過環境影響評價就大張旗鼓地上馬？何以一些地方政府愿意為一些違法企業甘當“保護傘”？怎樣從理念上讓環保能成為全民族的自覺行動？環保事業的推進究竟面臨著怎樣的障礙？目前的行政監管體制還有怎樣的缺憾？相關的法律法規在嚴峻的環保形勢面前能否起到應有的作用？
我們試圖通過這樣一個權威訪談，從各個層面全方位解答中國環保的有關問題。
生態危機并不遙遠
再不抓環保，環境危機將降臨到我們這一代人身上，而不僅僅是子孫后代
新京報：你在剛剛閉幕的《財富》全球論壇上語出驚人：“我們一直說要搞好環境造福子孫后代，但實際上已經是我們這代人能否安然度過的問題。”怎么理解這段話？
潘岳：這段話我已在不同場合講過多次了，每次都很痛心。我們不能只看眼前利益，而不管今后的“洪水滔天”。
不少人認為，污染雖然嚴重，但憑咱們偌大一個中國，怎么說也還能支撐個幾十年吧，環境危機肯定不會落在咱們這代人頭上。這是一個缺乏道德的問題，更是一個缺乏常識的問題。短短五十年，我們的人口增加了一倍，而我們的土地因為水土流失損失了一半。
新京報：有沒有具體的數字？
潘岳：有這樣一組數字可以說明我們面臨的環境形勢的嚴峻程度。最新統計表明，全國七大水系409個監測斷面，劣五類水質占30%，基本喪失使用價值，全國75%的湖泊出現了不同程度的富營養化，全國尚有3.6億農村人口喝不上符合標準的飲用水。全國沙漠和沙化土地總面積達174.3萬平方公里，占國土面積的18%，20世紀70年代，每年沙化1560平方公里，80年代每年沙化2100平方公里，90年代每年沙化高達3436平方公里，等于一年沙化掉一個大縣的面積。如今，酸雨覆蓋我國1/3的國土面積，主要分布在長江以南各省。
新京報：城市環境也不容樂觀吧？
潘岳：對。在我們監測的340個城市中，輕微污染和嚴重污染占60%，人口規模在200萬的特大型城市空氣污染最重，北京、上海、廣州、深圳等大城市出現煤煙和汽車尾氣復合型污染，全國有四億城市居民呼吸著嚴重污染的空氣。
新京報：這么說來，生態危機離我們并不遙遠？
潘岳：如果我們繼續保持目前高耗能、高污染、高消費的生產與生活方式的話，當2020年經濟總量翻兩番時，污染負荷也會跟著翻兩番，甚至會更多，而我們現有的環境與資源根本無法承受。因此說，生態危機不是50年后的事，而是5到15年的事。
《環評法》實施不理想
未經環評上項目，充分反映了環保法律法規在地方保護主義面前的蒼白無力
新京報：《環境影響評價法》是在2003年9月1日起開始生效的。你對這部法律一年多來的實施情況給出怎樣的評價？
潘岳：坦率地說，不太理想。這就是國家環保總局為什么下決心叫停30個重大違法違規建設項目的原因。去年，國家環保總局分管環評的前任副局長和其他同事們就《環評法》的執行情況在全國作了專題調研。結果發現，環境影響評價制度的平均執行率只有50％-60％。就是說，千億元以上的大批項目沒經過任何環評程序就擅自開工了。
由于各種原因，現有的環評質量本來就存在著不少問題，但如果連這起碼的環評程序都被漠視，那還制定法律干什么？那還要我們環保隊伍干什么？如今的現狀，充分反映了環保法律法規在地方保護主義面前的蒼白無力，也充分反映了我們執法環節的薄弱。
新京報：《環境影響評價法》的實施情況不理想，其中有沒有《環境影響評價法》內容本身的原因？
潘岳：《環評法》的制定經過了反復調研論證，是科學的和符合中國國情的，但其中關于規劃環評管理、違法項目處罰、責任追究、環評文件分級審批、環評機構管理等方面確實存在許多與社會發展不適應的問題。
新京報：能不能具體說明？
潘岳：例如，《環評法》以同級審批來劃定分級審批原則，是沿用了計劃經濟體制的老套路。形象地說，我們現在的審批原則是按項目投資規模的大小來分類分級的，而不是按項目對環境影響的大小來分的。這樣做的結果是，一方面，大量的對環境影響很小、但投資規模大的項目都跑到國家環保總局來做環評；而另一方面，一些可能產生重大環境影響、而投資規模不太大的項目卻在地方審批了，造成國家管理的失控。因為在地方，這類由當地環保部門進行的“同級審批”是難以抵擋地方保護主義干預的。
因此，需要根據對環境的實際影響來適當上收審批權限，我們要積極向國家立法機關建議，修正環評法的。
公眾對環保有知情權
點名批評是為了保障公眾對環境事務的知情權，今后這類曝光方式會越來越多
新京報：從南京紫金山擴建項目、北京圓明園防滲工程，到內蒙古自治區通遼市一些企業，還有國家環保總局已經點名和糾正的數十個建設項目，開工前都沒有依法進行過環境影響評價。您分析其中的原因主要是什么？在這些相關的地方政府和企業心目中，是他們根本就沒有環境影響評價的意識，還是因為執法還不嚴，對違法行為的懲罰力度還不夠？
潘岳：根本原因就是官員扭曲的發展觀和以經濟增長為核心的政績考核機制。從歷史角度看，是環保在各種決策程序中缺席太久。要讓環保真正在決策程序中發言，就必須突破各種利益障礙，這是非常困難而艱巨的進程。
從現實角度看，是環保法律規定的懲罰措施力度太小，賦予環保部門的職權非常有限，導致“守法成本高，違法成本低”的現象普遍存在。國家環保總局目前正在醞釀對環保法規進行有針對性的修訂和完善。
新京報：最近國家環保總局搞了兩次公開的“點名批評”，一次是批評環評機構“缺乏社會責任”，另一次是批評一個地方政府為違反環境法規的企業充當“保護傘”，影響很大。為什么要點名？
潘岳：“陽光是最好的防腐劑”，這是現代政府運作的核心理念之一。我們點名批評，就是為了推行一種透明公開的行政方式。點名批評就是對內不怕丑，對外不畏難。把問題披露于公眾面前，有利于發動公眾對環境事務進行監督，有利于達成環境領域的社會共識，實現社會共贏。環境保護是公共事務的重要組成部分，關系千家萬戶和廣大群眾的切身利益，公眾對環境事務當然要有知情權，政府有義務對這一權利給予保障。
新京報：除了點名批評外，人們更希望看到處理結果的公開和透明。
潘岳：是的。今后，我們不僅要公開批評和處理那些環境違法行為，還要將處理的過程與結果及時向公眾通報，把黑箱操作的可能性減少到最低。我個人希望，能夠以環保領域的執法與監督為切入點，塑造一種更為現代的、透明的、公眾能廣泛參與的環保行政方式。
新京報：點名批評環評機構更有一種“自律”的特色吧？
潘岳：點名批評環評機構，主要是針對個別環評機構害怕承擔責任的錯誤做法。雖然環評機構有自主選擇工程進行環境影響評價的自由，但不能只講經濟和個體利益而不顧社會責任。下一步，環保總局要對全國環評隊伍進行一系列整頓，特別是要對那些業務素質差、片面追求經濟效益、置國家法律法規于不顧、沒有任何質量保證的環評單位做出嚴肅處理。同時，我們也正在制訂進一步嚴格資質、強化考核、提高責任意識的新規定。
新京報：內蒙古通遼市、科爾沁區兩級政府違反環保法律法規，為當地一家環境違法企業甘當“保護傘”。過去地方政府對轄區內違法企業的包庇，一般都用“地方保護主義”概而言之，這次國家環保總局直接點出當地政府的名字，似乎有“開創”性的意義。為什么要這么做？
潘岳：在現行體制下，地方政府對環境質量負有全部責任。發展觀與政績觀正確與否，決定著當地的發展模式與發展后果。之所以公開點名，就是為了督促少數地方政府領導改變錯誤的發展觀，樹立正確的政績觀。這僅僅是開始，今后這類曝光方式會越來越多。
環保納入政績考核
如果違反環境法規的地方政府拒不改正，我們會將其依法移送國家紀檢監察機關處理
新京報：我們注意到，在內蒙古通遼事件中，您除了要求當地環保部門糾正相關企業的違法行為外，還“提請內蒙古自治區人民政府糾正通遼市、科爾沁區兩級政府違反環保法律法規的地方保護行為，依法追究相關責任人的責任”，這在目前的法律法規中有規定嗎？
潘岳：黨中央和國務院高度重視環境保護工作，并反復強調要求地方政府黨政領導切實負起責任。
胡錦濤總書記今年3月12日在全國人口資源環境工作座談會上明確指出，要建立“國家監察、地方監管、單位負責”的機制。
吳官正同志4月26日來國家環保總局視察調研時明確指出：“各級黨委、政府要從全局和政治上考慮問題，處理好全局利益和局部利益、短期利益和長期利益的關系，進一步增強抓好環境保護工作的責任意識。”從法律上來說，這樣做是有依據的，《行政監察法》要求對各級政府在遵守和執行國家法律、法規的問題上進行監察。
新京報：如果地方人民政府不糾正，或者不依法追究相關責任人的責任，國家環保總局會怎么辦？
潘岳：如果地方政府拒不采取改正措施，除法律賦予我們的權能外，我們會將其依法移送國家紀檢監察機關處理。順便介紹一下，中央有關部門把環境質量作為指標納入官員政績考核，已開始在三個省份試點，內蒙古就是一個。
環保有五個法律障礙
環境立法存在空白，配套立法遲緩，現有法律法規對部分環境違法行為沒有規定相應的法律責任，行政處罰種類單一，環保部門缺乏必要的行政強制權
新京報：您曾經總結過：而對日益嚴峻的環境形勢，不僅《環評法》，其他諸多環境法律法規在操作上還存在著五個障礙。請您詳細解釋一下。
潘岳：一是環境立法存在空白，至今尚未建立促進循環經濟發展的法規，有關轉基因生物安全、生物遺傳資源保護的法律或法規，防治化學物質、機動車、畜禽養殖、土壤、放射性物質運輸等污染的法律法規，都還需要抓緊制訂。
二是配套立法遲緩，如排污許可證、限期治理、環境監測、飲用水源保護等配套法規遲遲未出臺，導致現有法律規定不能得到切實實施。
三是現有法律法規對部分環境違法行為沒有規定相應的法律責任，導致違法行為得不到相應的懲處。
四是行政處罰種類單一，基本以罰款為主，且現行環境法律法規規定的罰款數額過低，一般罰款額在20萬元以下，發生污染事故造成重大經濟損失的，罰款額最高不得超過100萬元，導致“違法成本低、守法成本高、執法成本更高”的問題一直不能解決。
五是環保部門缺乏必要的行政強制權。例如對嚴重污染的企業缺乏限產或者停產治理的決定權，即使發現有重大污染隱患或者發生污染事故等緊急情形，環保部門也只有建議權而不能責令其停止排污。
新京報：這些法律法規上的缺憾，國家環保總局作為國家環保行政主管部門，如何扭轉這樣的局面？在下一步的立法工作中準備做怎樣的工作？
潘岳：措施有三條：一是推動國家環境立法，特別是對現有環境法律法規進行修訂。例如，國家環保總局正根據國務院立法計劃，積極配合國家有關立法機關抓緊修改《水污染防治法》，并將根據環境執法工作的實際需要和國務院領導同志的指示精神，切實加大對超標排污、嚴重污染環境等違法行為的制裁力度，為有效遏制環境違法行為提供有力的法律武器。二是抓緊制定配套的執行性環保規章。三是積極推動關于環境犯罪的司法解釋，為地方環保部門和司法機關打擊環境違法提供法律指導。
有必要引入公益訴訟
新京報：目前我們還沒有直接的環境保護公益訴訟，是不是應該盡快引入這一訴訟機制？
潘岳：所謂環境公益訴訟，是指任何公民、社會團體、國家機關為了社會公共利益，制止環境破壞行為，都可以以自己的名義，向國家司法機關提起訴訟。
而我國現行的環境訴訟法律規定中，惟有直接受害人才有權提起民事訴訟，最后被歸于民事法律管轄范疇，這對于公眾有效參與環境監督具有很大的局限性。由于環境權益不僅僅屬于私人權益，更屬于社會公益，所以在歐美各國的環境法中，都普遍采用了環境公益訴訟制度。
環境權益不僅僅屬于私人權益，因此在世界上多數國家的環境法中，大多采用了環境公益訴訟制度。全國人大代表和政協委員已經明確提出了建立環境公益訴訟制度的建議，我們將積極推動這項工作，為公眾有效參與環境監督提供法律途徑。
新京報：在中國開展環境保護的公益訴訟，您認為應循著怎樣的途徑？
潘岳：環境訴訟涉及到許多十分專業的技術問題，為減輕公眾在環境訴訟中的成本，彌補其專業知識，各國都為公眾環境訴訟創造了便利的司法條件。在我國，為加大對環境污染和生態破壞的懲治力度，司法應當逐步擴大環境訴訟的主體范圍，從環境問題的直接受害者擴大到政府環境保護部門，擴大到具有專業資質的其他環保組織，再擴大到更廣闊的公眾主體，將公眾日趨增長的環境權益要求，納入規范有序的管理。
聽證會體現民主決策
聽證會上出現針鋒相對的觀點時，我們不會為內部壓力或輿論傾向所左右。環保總局將對最終的決定負責
新京報：圓明園公眾聽證會被稱為是“中國第一個名副其實的聽證會”，因為幾種意見在會上得到了充分表達，整個過程也公開透明。這些公眾意見對你們的決策有什么作用？
潘岳：對圓明園等重大、敏感、密切關系公眾環境權益的項目在決策前舉行聽證會，就是要充分聽取公眾意見和建議，這是建設社會主義民主政治的必然要求，是環境保護實現科學決策、依法決策、民主決策的重要體現。中央已提出了建立社會主義和諧社會的重要思想，人民群眾對環保公共政策的廣泛參與，不僅是環境保護事業的社會基礎，也是社會主義民主法制進步的重要體現，符合中央科學發展觀、構建和諧社會、提高黨執政能力的各項要求。政府與公眾間的良性互動，不同利益群體的意見有一個表述的平臺，本身就是真正意義上的“和諧”。
通過聽證會，可以充分而廣泛地了解有關部門、專家、社會團體和市民意見，可以集思廣益、集中民智。聽證會開過后，爭論的焦點核心明確了，科學論證的重點也就明晰了，環評報告必須回答公眾心中要問的問題。對于環保總局來說，在環境影響評價文件審查中也要看爭議的觀點和問題論證得是否清楚，數據是否可靠，方法是否正確，結論是否科學，措施是否可行。有了科學的論證，才會有科學的報告；有了科學的報告，才會有科學的決定。
新京報：我們注意到，對圓明園（將來還會包括其他建設項目）的環境影響評價所召開的公眾聽證會，已經或可能出現兩種針鋒相對的觀點，這時候，你們會怎樣參考這些意見？
潘岳：公眾不同的意見對我們有極為重要的參考作用。按照規定，政府在召開聽證會后，必須形成一份意見筆錄，我們會根據這份筆錄反映的情況進行研究評價，最后做出決定。這份筆錄將會存入行政處理決定的檔案，以供后人來評斷我們的工作是否失職。
當兩種觀點針鋒相對的時候，我們不會為內部壓力或輿論傾向所左右，而是以科學和實事求是的態度進行分析判斷。國家環保總局將對最終的決定負責。
我們將盡心盡力
希望能建立一套協調合作的環保監管機制。不圖虛名，不圖級別，只要有點實際權力把污染治理住就是好機制
新京報：有學者認為，環境保護建設綠色中國的問題不在于缺少知識，更不在于缺少共識，最關鍵的問題是利益不同，各部門和單位的利益不同。國家環保總局的級別并不高于其他部委，地方環保機構的人財物都歸地方政府管，協調這些部門的利益和矛盾，環保部門是否覺得心有余而力不足？
潘岳：這是體制問題，也是中國環保最大的困境之一。我們希望在中央政府與地方政府之間，中央各部門之間，不同地方政府之間，以及政府與企業社會之間，能建立一套協調合作的環保監管機制。不圖虛名，不圖級別，只要有點實際權力把污染治理住了就是好機制。這問題涉及太廣太深。幾句話講不完。我們盡心盡力就是了。
好在中央對環保工作越來越重視，隨著科學發展觀與和諧社會等政治理念的提出，環保工作面臨著重大的歷史機遇，中華民族可持續發展、可持續強盛，也充滿著希望。我們要有信心和耐心。
關鍵詞
“環保風暴”
2005年1月18日，國家環保總局宣布，停建13個省市的30個違法開工項目，其中包括總投資為69.7億元的三峽地下電站項目，和投資446億元的金沙江溪洛渡水電站項目。這些項目環境影響報告書未經環保部門審批即擅自開工建設，嚴重違反了《環境影響評價法》和《建設項目環境保護管理條例》的有關規定。到2月2日，這些項目已全部整改。
今年年初，國家環保總局叫停南京紫金山擴建項目。該項目涉嫌毀林地面積近百畝，砍伐樹木近2萬棵，且沒有經過環境影響評價。5月10日，通過國家環保總局的執法督察，南京市已經調整規劃并采取了補種景觀樹木等補救措施。
圓明園事件
2005年3月29日，蘭州大學教授張正春對圓明園防滲工程提出質疑，認為該工程是對生態景觀、歷史文化價值和周邊環境的破壞。3月31日，因未進行環境影響評價，國家環保總局叫停該項目建設，責令其依法補辦環境影響評價審批手續。4月13日，圓明園防滲工程的環境影響公眾聽證會召開。5月9日，環保總局要求圓明園管理處在收到該文件40天內提交環評報告。5月17日，在環保總局對北師大一環評機構批評之后，清華大學主動承接了圓明園環評，目前各項工作正在進行。
“點名批評”
5月11日，由于延誤圓明園環評時間，國家環保總局副局長潘岳點名批評不敢承擔社會責任的北京師范大學所屬環評單位。
5月19日，環保總局通報了內蒙古通遼梅花科技有限公司環境違法問題。對這樣一個嚴重違犯國家環保法律法規的企業，當地政府卻甘當違法企業保護傘，免收企業包括排污費等所有行政費用，甚至明文要求對企業進行檢查需事先提出申請經同意后方可進入。環保總局已責成內蒙古自治區環保局對該企業環境違法問題依法進行處理，并提請內蒙古自治區人民政府糾正通遼市、科爾沁區兩級政府違反環保法律法規的地方保護行為，依法追究相關責任人的責任。新聞來源：新京報
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