土地困局待解

　　——江平、周其仁、白重恩、白南生四人談

　　《財經》主持人語

　　土地問題事關國計民生，無疑是中國經濟最重要的問題之一。作為經濟發展所必需的稀缺資源，土地的合理、有效使用，將促進經濟的健康、穩定發展；對于土地的濫用，則不 但阻礙經濟的增長，更會帶來眾多影響社會穩定的弊端，如當前我們所見的土地資源不足與浪費并存、所謂房地產泡沫及其孕育的金融風險、涉及土地的貪污腐敗，等等。

　　大體而言，經濟現象是經濟行為的結果，而各經濟主體的行為，又是在一定制度下的理性選擇。我們固然需要關注和報道當前涉及土地問題的各種經濟行為，更應當探討產生這些問題的制度根源。深刻地認識問題，才能為真正解決問題提供現實的可能。

　　為此，《財經》編輯部最近約請了四位經濟學家和法學家，就中國經濟改革中的土地問題展開探討。他們是：中國政法大學終身教授江平、北京大學中國經濟研究中心教授周其仁、清華大學和香港大學教授白重恩、中國人民大學教授白南生。

　　討論是加深對問題的認識的重要途徑。我們期許，本次“財經論衡”或可引發社會各界對土地問題更為深入、全面的探討，推進對這個問題的認識，并更好地應用于實踐。

　　問題表象及制度根源

　　《財經》：土地問題是現在十分突出的亟待解決的問題。地價飛漲、許多地方土地浪費嚴重、涉及土地的貪污腐敗等等，不少社會弊端都與土地制度直接或間接相關。應當如何看待當前土地問題的癥結？

　　白重恩：土地問題的突出表現是缺乏一個統一的市場，其癥結是現行土地制度和快速的城市化存在根本的矛盾。

　　在現行制度下，土地分為農用地和非農用地，后者又包括商業用地和非商業用地。農民對土地沒有所有權，只有耕種權。在補償農民耕種權的前提下，政府有權征用土地以做它用，也可以限制農民將土地轉為它用。這樣，土地交易就至少有三類不同的價格：一種是土地“農轉非”時政府支付給農民的價格；一種是商業用地通過“招標、拍賣或掛牌出讓”(簡稱“招拍掛”)形成的價格；還有一種是非商業用地通過“協議出讓”的價格。三種價格差別很大。

　　當土地由農用轉為非農用的時候，由于價差很大，其中牽涉的利益很大。這就會導致嚴重的問題，一個是土地資源配置扭曲，一個是政府相關部門的腐敗。

　　另外，商業用地和非商業用地也沒有統一市場。但市場應該是統一的，應該有一個共同的價格形成機制，取消“協議出讓”，對非農用地統一實行“招拍掛”制度。

　　白南生：現行的土地制度事實上造成了農民很難分享農地轉成非農用地的增值，這是一個不合理之處。另外一個問題是，這個轉化中的價差如此巨大，也是不合理的。

　　江平：從法律角度看，我認為現行的農村土地承包經營制度基本可行，但土地征收制度、批租制度和出讓制度還有不少問題。實踐和法律上的已有規定也存在扭曲。必須通過糾正扭曲行為，完善法治，才能從根本上解決問題。

　　周其仁：復雜的問題還是要分開來討論。你們所說的地價飛漲，應該是一些大都市的商業性用地的地價上漲過快。地價漲得飛快，一個基本原因是存在供地的行政控制，以致不能滿足市場對土地的需求。當前房地產的需求有許多特點值得研究，但今天討論土地制度，當我們從供給方面看時，供地控制肯定是地價飛漲的直接原因。去年政府發明了通過控制供地來實施宏觀調控的辦法，有半年時間完全停止供地。這種情況下，那些需求集結的地點地價上漲飛快，在邏輯上不應該特別意外。

　　至于腐敗，則是另一個問題。如果沒有相應的政治改革去制衡權力，什么市場里都會腐敗，非獨土地市場為然。如果經濟體制不以減少不當管制為基本目標來安排，腐敗就會火上澆油，不可收拾。

　　《財經》：但是一說增加供地，問題就來了——農業怎么辦，安全怎么辦……

　　白南生：人們常常問：如何解決快速城市化和耕地不足的矛盾？這其實是個假問題。在正常的制度條件下，城市化是節約土地，而不是浪費土地。但假問題也反映了真麻煩。現在是兩種現象并存：一方面是城鎮用地得不到制度化保證，另一方面是超必要地征占土地。問題在于，多占地背后是什么原因？是不是因為城市化？

　　多占地其實不是城市化造成的，而是由于兩個更深刻的原因，一個是在現行的財政分灶吃飯制度下，地方政府要正常運行，就必須解決自己的財政收入問題，而多數地方政府最重要的創收手段就是所謂以地生財。所以，并不是由于憑空多了一塊富余的錢而滋生了腐敗，恰恰是由于地方政府在財政預算內的錢不夠維持它的正常運轉，所以才有強烈的賣地沖動。

　　另一方面是組織人事考核制度。一個干部三年做不出像樣的政績，就可能在仕途上停步不前；而要在三年里出政績，必須有很大的財力支撐。現在恰恰只有土地才能提供這種短期實現的巨大支撐。

　　周其仁：有的流行觀念可能需要重新檢驗，比如“土地是不可再生資源”。一般的看法，土地總面積怎樣也不能增加，可是人類利用土地并不單單利用其面積。舉一個例子，當畝產從100斤穩定地上升到1000斤，農地的物理尺寸沒有變，但經濟面積增加了10倍。建造摩天大樓比之于建造平房，土地的經濟面積可以增加100倍。

　　我去中國中部一些農區看到，不那么精心耕種的、畝產遠低于可以達到的技術產量的農地實在還有不少。另外，傳統農村和小城鎮的生活方式占用土地的面積要遠高于城市。因此，土地問題要聯系技術和經濟條件一起看，許多情況不是土地的物理面積限制了經濟增長，而是經濟條件(比如市場和資本條件)限制了土地的經濟利用。孤立地從物理面積看土地的經濟觀大有問題，而認為土地特殊到“無供給彈性”，因此價格機制對配置土地資源無效，更是無稽之談。

　　現在全世界沒有人可以否認中國工業化的成就。新的問題是工業規模擴大后，市場交易費用升得很急。經濟需要節約交易費用的組織，其中城市是非常重要的一環。目前香港甚至歐美許多城市都有很大一部分功能在為中國這個世界工廠服務；即便這樣，中國自己的城市化不足終究還會拖累經濟增長，包括農民問題的解決。過去那套割裂城鄉、實行“沒有城市化的工業化”路線，經濟社會后果非常嚴重。

　　作為一個高度人口密集、工業化發展又非常快的經濟，如果不能集結成有效的城市和大都市，會越來越帶不動。在這個意義上，無論城市化需求中有多少值得注意也應及時處理的問題，都不能忽略城市土地需求的基本面是合乎經濟要求的。不要簡單地把個別地段和時段的部分城市地價飛漲完全看做洪水猛獸。歷史教訓表明，人為抑制的經濟要求，將來一旦有機會，反彈可能更猛烈。

　　《財經》：在城市化進程中，有可能存在虛假的需求。比如當農用土地轉為非農用，并蓋起廠房之后，才發現其產品并沒有市場需求，而這時鋼筋水泥又不能變回農地了。這不是會造成土地的浪費嗎？

　　周其仁：經濟需要總是在特定的經濟制度下實現；制度有問題，合理的經濟需要實現起來也免不了被歪曲。我不過提醒一下，不可由于制度性歪曲就得出結論說，那里面包含著的經濟需要也是要不得的。如果看不到我國過去長期人為抑制城市發展而累積的需要，看不到釋放這種需要可以幫助中國的工業化提高效率，那么我們現在討論土地制度，以什么為基本立足點和出發點呢？僅僅就是抑制地價嗎？

　　其實，即便有體制歪曲的因素，也是各種各樣其他條件“湊到一起”，才出現地價大漲的局面。比如最近這一輪，像深圳、廣州這樣有巨大集聚能力的大都市，地價房價也還平穩。我認為比較基本的一點，就是前些年這些地方供地充足。這也說明，對已經集中起來的城市土地需求，增加供地是根本性的解決辦法。我不是說土地的需求面完全沒有問題，一段時間里抑制土地需求也可以緩和矛盾。但問題有主次之分，人為過度抑制城市的土地需求等于給經濟增長外加一個成本，國民經濟會有損失。

　　《財經》：根據你的分析，現在土地的供給不足，另一方面，政府又限制土地供給，為什么會出現這種矛盾的局面？

　　周其仁：在現行土地制度下，農地轉為非農用的市場用地，惟一的合法途徑是征地；而征地權完全控制在政府手里。政府并不是農地的所有者，由政府控制農地轉用權，不可能按照經濟準則來衡量土地農用還是非農用的相對利害。況且政府同時又控制了城市規劃和投資審批，在某些條件下可以“營造”城市化需求。這些條件結合到一起，如同我們過去幾年看到的一樣，城市化的合理經濟需要，只能在政府控制農地轉用的征地制度下實現。

　　法律規定政府以農用土地之價“補償”農民，而政府征得的土地卻可以按非農用地取得市值。這怎么不刺激政府“拿地”的欲望？結果，城市化就在某種程度上變成一場剝奪農民土地使用權及其收益的“圈地運動”——也不單單是地方政府，那些中央國債項目占了多少土地？我看到的情況，國債項目占地給農民的補償，差不多是最低的。

　　無論哪一級政府所為，剝奪農民達到一個點，政治上就不可能被接受。所以，我認為叫停也罷，限供也罷，其實是政治解決方案，但經濟代價就是城市化受阻和地價上漲。所以，根本問題是現行土地制度要改，否則就是經濟政治“打擺子”，怎樣也不妥當。根本出路只有一條，就是建立農地轉用的市場機制。

　　物業稅能帶來什么？

　　《財經》：你們開出的“處方”是否牽涉兩個方面——治本與治標。白重恩教授近來提出征收“物業稅”的辦法，可否理解成“治標”？

　　白重恩：不能完全這么說。我同意土地供給不足的分析，土地市場化程度的加深可以幫助我們減輕這個問題。但另一方面，農業和農用地的確有其特殊性，因此在城市化過程中，國家還是需要保證農業生產的安全以及農民的基本生活保障。

　　為了讓市場起更大的作用，需要通過征收物業稅減少不同用途土地的價差。這是最根本性的問題，是制度安排的一部分。如果能用市場而非行政手段降低非農用地的交易價格，就可以減少非農用地和農用地之間的價差。價差不一定能減少為零，但任何意義上的減少都可以減少腐敗，資源配置也會更有效。

　　物業稅，或稱不動產稅，對農用地不征收，農用地一旦轉成非農用地就征收，這樣就保護了農業和農用地的特殊性。而且它是一個長期的穩定的稅，非農用地的使用者不僅要支付交易價格，還要承擔一個未來的稅務負擔，因此，均衡的非農用地的交易價格就會降低，達到減少非農用與農用土地價差的效果。

　　物業稅還將成為地方政府一個穩定的財政來源，從而改變政府行為。現在賣地所得是地方政府一個非常重要的收入，但它在地方政府預算之外，使用自由度很大。這對地方政府的激勵是很壞的。

　　白南生：一次性賣地和每年穩定的稅收之間最大的不同，其實是政府行為的區別。一個組織的經費來源方式(路徑)在很大程度上影響甚至決定著這個組織的行為。不是靠財政而是靠“以地生財”支持政府工作和政績需求，以地生財和招商引資就成為地方政府最重要的工作。

　　土地收益是與經濟景氣相關的，地方政府又沒有調節景氣的手段，其收入就不穩定。現行征地賣地方式加上政府換屆制和干部換防制，更加重了短期行為導向，使地方政府只能采取猛打猛沖的方式去行為。事實上，基層政府是最需要穩定的。如果變成收物業稅的形式，稅源就穩定得多，地方政府行為會有很大的改善。

　　白重恩：物業稅也與宏觀調控有關。現在宏觀經濟的一個問題是，房地產價格很高，房地產市場投機的因素很大。其中一個很重要的原因是很多買房的人不是最終居住者，而是投資者或者投機者，因此很多地方房子的空置率很高。而征物業稅之后，房價應該降下來，中低收入的消費者本來買不起房子，現在就可以買得起。這樣可以減少房地產的空置率，最終減少房地產市場的投機。

　　《財經》：不過，征收物業稅等于增加整體稅賦水平。現在的稅賦就很高呀！

　　周其仁：我不反對物業稅，但問題要放在土地制度整體中考慮。沒有農地轉用為基礎的房地產市場，政府怎么知道物業稅的稅率？雖然一般而言非農地比農地貴，但土地的每一塊位置都有不同的市價。這里面有巨量的信息費用，離開市場交易根本無從準確知道。現行土地制度用法律規定農地轉用的補償數額，其中的誤差不可以道里計。簡單講，離開土地市場的物業稅，在中國這么大的國家要搞得妥貼，很不容易。弄得南轅北轍的可能性倒比較大，那就把物業稅的名聲也搭進去了。

　　另外還要強調兩點。第一，不宜脫離總稅負水平隨意加稅。現在總稅負水平已經太高，稅種太復雜。怎么來的呢？就是凡建議加稅，政府很樂意聽。但是只加不減的稅收，是要把經濟搞垮的。所以在經驗上，討論加稅先討論從哪里減，否則就沒有“額度”。

　　第二，開征物業稅和資源稅都需要堅實的基礎工作，至少把各種資源的邊界丈量清楚，資源權屬的法律界定明白，沒有很多爭議。這些事情很勞神的，多少年也沒有條件安安靜靜做好過。光看發達國家收物業稅很過癮，忽略了那是政府從事產權界定服務的回報，可能要出大漏子。還有，只征收私人的物業稅，許許多多占地不少的“公家物業”都無稅，那可是一個憲法經濟學的問題。

　　白重恩：物業稅不是加稅，只是支付形式的改變。現在的制度下，政府把農民的地拿來然后以高價賣出去，形式上不叫稅，但實質上是稅。物業稅就是把這種稅收轉化成一種未來的、比較平穩的稅收形式。

　　當然，政府致力于基礎工作的確非常重要，征收物業稅正好可以促使政府去做這些工作。

　　《財經》：在操作物業稅改革方案過程中，如何解決已售房問題，特別是普通人的已購房？

　　江平：是呀，那樣的話，如果我是買房子的人，買房以后土地征收的稅照樣加進來，我以后每年還要再付物業稅，那不就加重了普通老百姓的負擔嗎？

　　白南生：物業稅有很多好處，但這的確也是它的困難所在。上屆政府一次性賣了70年的土地權利，現在改收資產稅/物業稅，買房的人已經一次性地掏了70年的錢，你憑什么再找他收稅呢？想像一下，市場上恐怕會出現兩種房價。

　　從政府角度看，一次性賣掉70年的土地使用權，等于透支了今后十幾屆政府的資產稅/物業稅。至于說到利用物業稅達到減少農用地與非農用地價差的效果，我比較懷疑。物業稅要收到多高才能打平農用地和非農用地的收益呢？

　　白重恩：第一，農用土地和非農用土地之間的差價是很難打平的，所以我很謹慎地說，不能保證一步到位。很難做到收很高的稅使得兩個利益完全一致。但我做過一個最簡單的計算：假如每年稅率是2.57%，貼現率是6%，那么沒有物業稅時愿意花100萬元買的房子，交稅以后愿意付的錢是70萬元，價格下降30%。當然30%還不夠，但也是一個不小的數字，我覺得對土地資源配置中各種各樣的扭曲問題、腐敗問題都會有正面的影響。

　　第二，對于過去已經為高地價付出代價的人，再向他征稅肯定令他受害。但是對那些還沒有買房的人，有了物業稅他愿意付的價格就比較低，如果說市場運行是有效的，買房子的價格是應該降下來的，這時再讓他繳稅是合理的。所以在確定這個原則的基礎上，還需要認真設計從現有土地體制向物業稅體制過渡的機制。

　　江平：我認為，中國在任何情況下，物業稅也好，所得稅也好，包括正在籌劃的遺產稅也好，都要有一個很重要的前提，就是這些稅要作為第二次分配、以公正為目的的一種手段。

　　比如，個人所得稅應該是累進的，遺產稅、物業稅也有這個問題。對于低收入的消費者，即使要收物業稅或者其它稅，都應該要體現差別，給高收入的一些人以高的累進稅率，這樣社會才能有一個公平。

　　“農地直接入市”

　　《財經》：土地所有權制度的改革應該是一種治本的對策吧？這當然是一個根本性的長遠問題，但現在是不是也應該開始推動這件事情呢？

　　白重恩：物業稅有助于解決所有制問題。既然政府擁有耕種權之外的其它土地權利，而如我們上面指出，其以直接控制土地用途轉換的方式行使這種權利的經濟效果又不好，那么怎樣把這個權利以其他形式體現出來？征物業稅就是這樣的手段。“農轉非”以后，政府可以通過收稅體現其權利，可以減少它在這一過程中的干預，給農民以更多的自主權，從而也可減少解決產權問題的各種障礙。

　　周其仁：我國現行土地制度大體可以分三段，從產權的角度看，首尾兩段大體解決了問題，就是市場機制可以運用了。現在的重點是中間一段，就是農地轉為非農用的這一段。

　　第一段是農業土地的使用和轉讓。從包產到戶開始，到《中華人民共和國農地承包法》，這個問題至少在法律框架內已基本解決。農地的所有權還是歸集體，但集體農地的使用權、收益權和轉讓權，全部歸承包農戶。“集體”已經成為一個消極的所有者，惟一的經濟功能就是按期向農戶發包農地，而在承包期內它不能回收、也不能干預農戶的使用權、收益權和轉讓權。只要再加一點，就是30年承包到期的時候，承包農戶有優先的繼續承包權，我國農地的農戶產權就是永久性的權利。在農用土地范圍內，這一套可以滿足按市場機制配置農地資源的基本需要。

　　土地制度的另一段我覺得基本上也解決了問題，就是國有土地的批租制度。城市土地屬于國家——雖然這件事情的由來待考——但政府的地必須按照年期批租給私人和企業，在年期內允許自由轉讓。這套體制，也是從產權而非所有權的層面解決了城市土地的市場利用問題的，應該大體可行。目前問題是要依法而行，全部政府的地都要批出來。當然批租制里還有不少問題需要研究，比如批租的年期；還有就是批租年期限到了以后怎么辦。沒有法律規定的更新機制，比如說優先權，當然要影響到人們的預期和行為。

　　現在有另外一種意見，認為現在國有土地70年的批租期限太長，因為一次性地價太高，加大開發成本，也刺激土地投機等等，建議把土地批租一律改為年度性取費，政府也年度性收稅。我的看法，那樣是忽視了其他方面的可能代價，行不通的。不過這要另外討論。

　　《財經》：土地問題從根本上與法治建設關系很大。剛才江平教授提到了“扭曲”，可否細談一下？

　　江平：在這些問題上，法律規定的產權存在著三大扭曲。我認為首先應當直面這三大扭曲。

　　第一個扭曲是《土地管理法》明確規定，國家的土地所有權由國務院行使，但實際上，土地批租權(或者叫出讓權)主要不在中央，省、市、縣、開發區各級都可以行使權利，賣土地的錢很大一部分也被地方得到。

　　第二個扭曲存在于土地的集體所有權。所有權應該包含一切處分的權利，但農村集體對土地只能夠使用、收益，沒有任何處分的權利。集體所有權本來是一個完整的所有權，卻變成了一個很不完整的所有權。

　　第三個扭曲，按照《土地承包經營法》，現在給農民30年承包權，某種意義上說已經類似所有權了；可是如果這塊土地被征用了，錢主要還是集體拿走，真正給了農戶或者享有土地承包經營權的人很少。這也增加了農村很多基層干部的腐敗。

　　白南生：不知在解決這種制度性扭曲方面，法律上應有什么著重點？

　　江平：解決這些扭曲，要從三個權的完善上入手。

　　第一，國家要嚴格行使其出讓土地所有權的權利。因為土地是最重要的國有資源，雖然資源的位置是在某一個地方，但并不歸地方所有；第二，要保證農村集體對土地的完整所有權。不一定要由國家征用以后高價轉讓，農村集體完全可以自己開發，自己來賣。現在農民在自己土地上蓋房子拿的是不完全所有證，不能抵押，不能上市，被征收走了得不到補償。應該從法律上明確集體的完整所有權；第三，應該非常明確地在法律上規定，農村土地被國家征收了以后補償金應該有多大的百分比，比如說90%明確給農戶，否則補償金往往會被集體拿走。

　　《財經》：增加土地供給是一個基本的原則，但在現行的土地制度下供給不會自動增加。具體應當如何操作，才能解決這個問題？

　　周其仁：現行土地制度與市場經濟沖突最嚴重的是中間一段，就是當農用土地轉為城市工商業用途的時候，現行惟一合法途徑就是經過政府征地。征地按土地的原用途收益(就是農業收益)來補償，但征用后的地按城市工商業用途來實現市場價值，其中的差價變成了一個合法地由地方政府、中央政府和其他相關開發商分享的租金，而農用地的產權主體——承包農戶——卻被排除在外。這是現在土地問題的重點所在。一方面，農轉非的土地資源無法由市場價格機制配置，另一方面就是農地轉用的租金上升，在分配上農民不能合法分享。這套農地轉用制度，既無效率，也不公平。

　　要解決中間這段的問題，可以借鑒“解決兩頭”的經驗，不一定非要從所有權層面上一下子解決問題。現在農用土地的所有權還是集體的，可是集體只能當消極的發包人，實際的資源利用、收益和轉讓，都合法地落到農戶手里。城市土地所有權還是國家的，但是在批租期限內，使用、收益和轉讓權歸私人和公司。沿著這條路線，可以解決土地制度中間這一段的問題，這就是把農地轉用的權利也明確界定為承包農戶的權利。有了這個基點，農地轉用市場就有了新的基礎，除了政府可以向市場批租城市土地，承包農戶也可以向非農用地市場轉讓土地承包權。

　　《財經》：我們從農口中其他學者，例如陳錫文教授那里也聽到過類似的看法。這就是所謂“農地直接入市”，根本一點就是承認農民向非農用途轉讓土地使用權的合法性。

　　周其仁：有了這一點，農民可以合法分享農地轉用的租金的上升；更重要的是，農地轉用可以市場機制來調節。事實上，對于農地轉用的租金上升，各相關利益方不可能不做自發的反應和互動。廣東的南海、江蘇的昆山，還有上海郊區和安徽，我們都看到過農地入市的不同做法。如果立法機構充分吸收這些自發經驗，有望打破政府對農地轉用的壟斷，結束效率和公平都大有問題的現行征地制度。

　　《財經》：實踐中有哪些問題需要關注和討論？

　　周其仁：主要是農地直接入市要配套解決的問題還有不少。比如政府的征地權還要不要保留。看來還要保留，因為一些社會公共的土地用途，完全靠市場的交易費用可能超高。比如國防需要用地，靠討價還價就可能誤事。但是政府征地權必須受到嚴格限制。第一是程序性限制，就是究竟何為公共用途，要經過嚴格的法律程序確定，不能由行政長官自說自話；第二，為了社會公共利益征地，補償要由財政按照市價準則補償，因為公共利益不能靠犧牲一部分公民的利益來實現。當然，收窄的征地權也要列入政治和輿論監督，防止一定會發生的權力尋租。另外，無論農用地和非農用地的承包和轉讓年期，都應該加長。

　　余下就是農地轉讓權的市場性交易。土地規劃和建設規劃還是保留，不過，政府的規劃怎樣服從經濟規律？社會對規劃權怎樣進行有效監督？我的觀點是，即使其他方面都不變，僅在政府征地制邊上開啟農地直接入市的合法途徑，我國農地轉用的效率和公平也可以得到顯著改善。

　　《財經》：你的意思是規劃這一塊不放？

　　周其仁：現在說“放”也沒有用。總要一步步走，先解決農地合法入市這個根本性問題。

　　法治之路

　　《財經》：法學界一直在討論土地問題。除了上述的扭曲現象，還有哪些與改革相關的法治建設要加快？

　　江平：法律提出了幾個相關問題。首先，嚴格區分社會公共利益需要和商業利益需要。《立法法》明確規定，對于非國家的財產征用必須法律有規定才行，而法律規定的就是只有社會公共利益需要的時候才可以征用。怎么界定社會公共利益需要？立法覺得很難，但我覺得不太難。總不能說商業利益就等于公共利益吧？現在中國的問題在于，幾乎所有的征收都是打著社會公共利益的名義。當然，在社會公共利益需要的時候，我完全贊成要在合理的價格下征收。合理的價格應該就是市場價格。

　　另外，從法律上說，要保障緊缺的土地資源，更公平、更合理地解決土地轉讓問題，很重要的一方面是司法審查制度，或者憲法審查制度的建立。

　　現在我們的行政訴訟法規定只能告具體行政行為，不能告抽象行政行為，即補償沒有達到政府所規定的補償價的時候可以告，但如果政府規定的補償價本身不合理卻不能告。這大大限制了訴訟范圍。而司法審查制度是說，只要規定本身不合理，確實侵犯了土地或房屋所有者的權利，那么無論誰都可以來告，每一個人的民事權利或私權都應該得到保護。這個機制應該建立起來。

　　《財經》：現在“農轉非”的利益明明是政府在拿，如果換成農民拿，政府當然不干。這里面的利益如何分配會比較有效率？是不是應該用稅收之類的方法分給政府一部分？

　　周其仁：政府拿多少和怎么拿，不能由政府自己決定，要由委托政府行使行政權的人民代表大會來決定。由政府自己決定，多少也不會夠的，社會想“贖買”都贖買不起。現實中對政府拿得過多的實際限制是，農民一旦知道了農地轉用的租金大部分被拿走就會起來鬧；鬧一鬧，補償就多一點。這是一種很特別的“喊價”形式，一個歪曲的政治市場。

　　根本出路還是政府體制改革，重點不是精簡機構，而是由人代會決定并審查政府預算。歷史經驗是，收稅權歸政府，除非有非常明智和自律的統治者，否則最后只好靠農民上街喊價。這不是長治久安的辦法。至于“政府這兩年拿慣了，不拿怎么得了？”所以，必須先想出辦法，比如加抽一種稅之類，來補償政府不拿地租的“損失”。在我看來，這個問題本末倒置了。

　　江平：在土地規劃的框架下，解決農用地轉為商業用途的問題有一個辦法，就是政府只批用地指標；至于土地到底在哪里，需要用地者去找有土地所有權的人談，談的結果是市場價格，國家不加干預，不用強力手段來征收。凡是用國家強力的手段，必然要造成腐敗，或者至少會造成腐敗的條件。

　　白重恩：但是問題在于，只要有土地規劃，就必然限制轉地的數額，農用地所能產生的價值和賣地的價格就有一個差別，那么每個農民都會想賣地；拿到土地批件的人就可以跟眾多的農民談判，談判中他是占主導地位的，農民得到的價格還是很低。

　　所以，讓農民直接參加談判，得到的價錢確實會多一點，但不會多很多，因為土地的供應只要有政府限制，利益在很大程度還是到了那個拿批件的人的手里。那么誰能拿到批件呢？這里面又有一個尋租的問題。如果說有一個物業稅，批件就不是那么值錢，稅收就把這個批件的價值降下來了。

　　白南生：如果市場可以更多地起主導作用，情況至少會比現在好得多。農民也很聰明，不會太便宜地賣出土地；況且投資會不斷地生出來，土地是生不出來的。更重要的是，土地是有級差地租的，地價在很大程度上是由位置決定的，真正可行的選擇實際上是有限的。從長期看，拿到批件的人的利益會趨于下降，而農民得到的利益會上升。

　　江平：中國農村的土地所有制的變革，將來要走也要分兩步。

　　宅基地上的房屋應該允許轉讓、抵押，但房屋下面的宅基地卻是集體所有、無償使用，這又使得房屋的轉讓、抵押的合法性受到質疑。最好的方法是將房屋坐落的宅基地逐漸變成有償的，進而逐漸變成歸私人所有。

　　但是耕地的所有制，我始終認為在可預見的未來沒有可能改變。因為土地制度大的變革有一個前提，就是農村中總的貧富差距比較緩和。否則貧富懸殊，城市里的人都到農村去買地，很可能造成農村很多人失去土地；農村又缺乏社會保障機制，那樣社會動亂的危險就出現了。