浙江土地警示

　　土地緊缺已成為制約浙江經濟持續發展的瓶頸因素；與之并存的，是土地的閑置和浪費。其根源則在于對土地要素的政府壟斷和行政性管制，根本之策是建立統一完整的土地市場機制

　　□本刊記者 常紅曉 本刊特約作者 蘇振華／文

　　土地荒頻現

　　溫州市國土資源局用地審批處處長朱劍云自稱是“溫州最忙的人”。在接受記者采訪的半個多小時里，不斷響起敲門聲；電話一個接著一個，主題只有一個——土地。

　　“企業發展要土地，產業升級要土地，招商引資更需要土地。可手頭根本沒有那么多地！”朱劍云無奈地說。

　　據朱劍云介紹，溫州歷來是人多地少，“寸土寸金”。2004年宏觀調控后，“土地”更成為制約溫州發展的最大“瓶頸”。目前溫州市可用于建設的土地只有55萬畝左右，而全市1999年至2003年五年間共批準建設用地27萬畝。按這樣的速度，十年就會全部用完。

　　浙江省缺地的不只是溫州。在全國著名的小商品集散地義烏市，很多企業同樣受著土地的煎熬。由于土地供應減少，近年來義烏房價節節攀升，三年前的房屋今天升值三倍，市場上還很搶手。

　　義烏市紡織協會辦公室主任龔關海告訴《財經》：“義烏紡織協會早在2003年就多次向市政府請示，會員企業要求批2868畝土地用于擴大再生產。市委書記為此還專門開過協調會。但至今沒有一家企業批得一分土地。”

　　不少浙江企業因無地可用，只好把企業遷往外地。據記者調查，近年來浙江民營企業外遷逐年遞增，其中不乏正泰集團、天正集團等大型企業。

　　據2004年浙江省中小企業局《浙蘇滬中小企業發展優勢比較》的報告，造成浙江企業外遷的諸多因素中，首先是土地緊缺，占52.3%的權重，遠遠高于占據第二位的原材料及能源供應緊張，后者的比例只有10.9%。

　　浙江省中小企業局辦公室主任蔡章生告訴《財經》：“工業用地短缺已經成為制約中小企業發展的首要障礙。”據他分析，浙江民營企業能夠有今天，與低價獲得土地等資源密不可分，但現在“形勢變了”，“千金易得，一地難求。”

　　無庸諱言，土地緊缺是浙江省的自然稟賦條件。浙江人多地少，耕地面積僅占全國的1.2%，人口占全國的3.6%，向來有“七山一水兩分田”之說。根據1996年全國農業普查數據，浙江省耕地面積3188萬畝，人均只有半畝耕地，只有全國水平的三分之一；其中劃定的基本農田有2711萬畝。這2711萬畝基本農田是不可逾越的紅線，占用一分一厘都要經過國務院批準。如此算來，浙江省建設占用耕地的空間只有400多萬畝。

　　但是，近年來浙江省工業建設用地數量劇增。據浙江省統計局測算，近幾年耕地面積減少數呈逐年增多趨勢，1996年-2000年全省平均每年減少耕地面積21.95萬畝，2001年-2003年平均每年減少耕地58.45萬畝。如按2000年后建設占用耕地的實際情況，不計土地整理增加的土地，上述400萬畝耕地最多能夠用十年。

　　“現在是企業等項目，項目等土地，數以千計的企業都在排隊等地。”浙江省統計局儲小華副處長對記者說。

　　“稀缺”與“閑置”并存

　　但土地緊缺，只是硬幣的一面。與之并存的，是珍貴的土地的閑置和浪費。

　　樂清市是溫州的一個縣級市，與溫州隔江相望。車行甌江大橋，一進入樂清市轄區，就可以看到偌大一片漂亮的廠房，廠房大多三四層，藍白相間，背靠青山，顯得清潔而寧靜。這就是溫州最大的民營企業正泰集團位于樂清市北白象鎮的“大橋工業區”。置身于廠區前那延綿千米的寬廣綠地，你會覺得是身在公園。

　　正泰集團宣傳處處長廖毅就在這里辦公。廖的辦公室設在質檢樓三層。辦公室寬敞明亮，很多辦公室還空著。

　　在溫州乃至在浙江全省，像這樣的“花園式工廠”并不少見。對于企業來說，這自然是實力的象征。綠地就像企業胸前的徽章，顯露出企業的富裕和闊綽。不過，對于人均耕地只有半畝的浙江，尤其是人均耕地只有0.35畝的溫州，這實在是太奢華了。

　　溫州市統計局2005年初專門成立課題組，調查了2423家規模以上工業企業(即年產值在500萬元以上的企業)的用地情況。調查結果顯示，工業園區作為產業積聚的主要基地，不僅土地利用率和產出低下，而且土地浪費嚴重。溫州全市到2004年底共建成10個工業園區，但至今園區內仍有43%的土地沒有開發。工業園區內累計開發土地面積共計39.7平方公里，其中已建成投產面積只有22.8平方公里。園區廠房絕大多數是一層，二層很少，三四層基本沒有。這些廠房占用土地面積超過3萬畝，但建筑面積不足1.5萬畝。

　　據溫州市統計局調查，從2001年到2003年，溫州全市建設用地總量增長了1.2倍，而GDP僅僅增長48%。溫州市統計局李國洪處長告訴記者：“全市園區的工業集中度只有18%，每畝產值只有147萬元，僅為全市規模以上工業平均水平的52.1%。每畝稅收8萬元，僅為全市平均值的三分之二。”

　　調查組還發現，溫州有些企業拿到地后，遲遲不開工，有些甚至兩三年閑置，這種荒地現象在各縣市仍然存在。有些企業千方百計批到土地后，亦非立即建設生產，而是待價而沽，炒買炒賣，牟取暴利。有些企業批地建房的目的就是等待土地漲價，從中賺取差額。

　　在浙江義烏，記者曾走訪著名的“義烏國際小商品城”二期工程。該工程占地800畝，于2004年10月建成。這天正逢周末，小商品城中卻冷冷清清。據在此做生意的批發商說，二期工程是政府開發的，攤位費較高，生意并不好。記者在三層、四層看到，很多商鋪還沒有出租。而在一樓的大廳，已貼滿了轉讓攤位的告示。

　　即使在浙江省，義烏市土地也非常緊缺。義烏市發展計劃局副局長龔英祥告訴記者：“義烏市每年需要建設用地4萬畝，實際上2004年只有1200畝的用地指標。現在有數千家企業在排隊要地。”但與此同時，根據義烏市經濟發展局產業發展科的一份內部報告，全市有3000多畝工業建設用地閑置或出租，有的土地已經閑置兩年以上。報告并“建議市政府依法收回其使用權”。

　　記者在義烏市也看到，相當多的廠房分布于繁華鬧市區，大型商場與工業廠房比鄰而立，在“寸土寸金”的義烏市顯得很刺眼。

　　杭州市蕭山區多年來在浙江省占據著顯赫的位置。2004年4月浙江省清理整頓開發區，蕭山區國土資源局對已批未供和供而未用的兩類土地進行全面清理，最后找回了2萬畝閑置土地。

　　2005年1月21日，浙江省國土資源廳公開收回杭州僑興工貿公司17.46畝的國有土地使用權。該公司早在十年前通過行政劃撥獲得使用權，但“至今未開發建設，造成土地長期閑置”。這樣的案例在浙江并非少數。

　　“集體土地”、“農轉非”和“協議出讓”

　　一方面是土地和耕地資源的極度短缺，一方面現有土地閑置和圈占等浪費嚴重。這種反差到底說明了什么？

　　浙江大學經濟學院教授姚先國認為，政府壟斷是造成供地緊張和土地浪費的根源。“如果土地資源能夠實現市場化配置，就不會在浙江看到‘花園式工廠’，更不會有土地的閑置和浪費。”

　　中國的土地一般分為兩類，一是國有土地，一是農民集體所有的土地。農民集體所有的土地只能用于農業用途，如果轉為工業用地，必須先征為國有。這就是所謂土地“農轉非”，政府稱之為“征地”。

　　在征地的過程中，政府是惟一的“征用”者。農民必須把土地交給政府，別無選擇，得到的只是最高不超過土地年產值30倍的“征地補償”。這不是一個農民集體與政府的平等交易過程，而是“買家惟一，出價已定”的交易。

　　農村土地被征用為國有土地后，按照用途可分為兩類，一是商業經營用地，二是非經營性用地。依照現行《土地管理法》，商業、服務、金融、旅游等建設用地，屬于商業經營用地，實行“招標、拍賣或掛牌出讓”(簡稱“招拍掛”)；工業、倉儲、交通等屬于非經營性用地，目前實行“協議出讓”。

　　一般認為，通過競爭性的“招拍掛”出讓土地，由于買家有充分的競爭，出讓價可反映該宗土地的真實價值，而“協議出讓”，則是政府供地，企業用地。這實質上是政府為發展經濟而優惠供地。

　　這種土地價格雙軌制的形成，有其歷史原因。改革開放前，土地是國有的，企業也是國有的。工業建設不僅是企業的經營行為，也是實現國家現代化的手段，因此工業建設實行向國有企業無償劃撥土地。改革開放后，私營經濟逐漸發展，在政府眼中，私營企業“非我族類”，不能無償供地。但政府為實現工業化，不能不向私營企業“協議出讓”工業用地。于是土地開始有了“市場價格”。

　　如此看來，私營企業實際上也替國家分擔了工業化的責任，國家的報酬就是低價供給土地。這造成現行土地有兩種價格：一是市場價格，即“招、拍、掛”價；一是計劃價格，即無償劃撥或“協議出讓”價。

　　在高度集權的政治體制下，國有土地名義上屬國家所有，其實是地方各級政府所有。由于經營性用地必須實行“招拍掛”，地方領導真正享有支配權的是工業建設用地。在工業建設用地上，地方政府作為國有土地產權的代理人，是惟一的賣家。雖說工業建設用地也有基準地價，但由于自由裁量權在政府手里，地方領導盡可以低價出讓，甚至“零地價招商”。

　　在經濟發達的浙江，工業建設用地，即政府對企業用地的“協議出讓”總量相當高。從供給的環節看，政府征地是行政性行為而非市場行為；從需求的環節看，政府“協議出讓”土地也非真正意義上的市場行為，只有“招拍掛”才算是真正的市場交易。正因為如此，浙江大學經濟學院院長姚先國把浙江的土地交易稱為“四分之一的市場化”。

　　一宗土地，三種價格

　　在浙江，土地是最緊缺的資源，同時也是政府最有意愿掌控的要素。地方政府之所以積極控制土地，也是事出有因。

　　道理實際上很簡單：在“農地轉非”、“協議出讓”和“招拍掛”之間，有著巨大的利潤空間。正是其中蘊含的利潤，使得土地轉用涉及的方方面面——除了失地農民——趨之若鶩。

　　首先，土地從農用轉為非農用地，政府擁有絕對的權力。現行《土地管理法》規定，征用農民的土地，最高按農用地年平均產值的30倍補償。而具體究竟補償多少，則完全取決于政府有關部門。在大多數情況下，一般都是盡量壓低對農民的征地補償價格。

　　再如建設用地的“協議出讓”，名義上是政府和用地企業協議確定地價，其實也大多是政府定價。在義烏，2004年開發區整頓前，連街道辦事處、鄉鎮政府甚至村委會就可確定土地出讓給誰、出讓價格多少。現在權力已經上收到市政府，由市政府統一規劃供應。

　　于是，同一宗土地可能有三種價格——農地征用價；工業用地價格；商業用地價格。

　　記者在溫州采訪時，經常看有農民打著“鏟除腐敗，還我土地”的橫幅在一些政府部門前集聚。有村民反映，1995年年底，為修建溫州甌江二橋高速公路，龍灣區狀元橋鎮七個村有600多畝稻田被征用，每畝只補償農民2.7萬元，農民拿到手的只有1萬元。

　　或許，狀元鎮狀元橋村農民王森林更能體驗其中的不公平。2002年初，溫州市政府征用該村臨近高速公路的39.2畝農田，平均每畝補償3.9萬元。這塊地后被“協議出讓”給一個稱作“大森鞋業”的制鞋廠。據了解，由于大森鞋廠屬于工業項目，當初協議出讓時，每畝只有不到20萬，現已翻了了十幾倍。狀元鎮政府城建辦公室一位主任告訴記者：“這塊地現在每畝值200萬元。”

　　同樣一塊土地，僅僅換了主人和用途，價格就有天壤之別。農用地征用，每畝2.7萬元；而建造工業廠房，升至20萬元；可是真實的市場價卻在200萬元。

　　杭州市也上演著同樣的故事。一般來說，工業用地的基準價格只有商業用地的四分之一，而實際出讓價格，工業用地只有同類地段的商業用地的五分之一到十分之一，甚至更低。

　　“經營城市”　

　　同一宗土地的三種價格都不是市場形成的，都需要政府參與才能定價，政府也順理成章地享有和支配這三個價格之間的差價。曾有地方官美其名曰“經營城市”。

　　浙江很多縣市政府的年度投資，遠遠超過其當年財政收入，其中的大批資金何來？玄機當在其間。

　　一個典型的例證是，義烏市2004年財政收入28億元，但是光鐵路改線擴建工程一項就需70多億元。2003年10月全面開工的“小商品城”二期工程，總投資就高達30億元。義烏市發展計劃局副局長龔英祥對《財經》說：“出讓土地占財政收入的比例相當高，政府當然不能放開土地。”

　　在溫州，全市2004年財政收入182.4億元，而全市國有單位的固定資產投資高達160億元。

　　隨著城市化進程的加快，土地作為最主要的資源和要素，越來越受到各級政府的青睞。地方政府通過低價征用農民的農用地，通過土地的“農轉非”，壟斷大量的土地資源，放入政府“土地儲備中心”，集中轉讓“國有土地使用權”。地方政府出讓一塊土地，就一次性收取50年到70年的土地收益，對農民的補償每畝只有數千元到幾萬元不等。

　　巨大的級差收益成為地方財政的重要收入來源，有的地方土地出讓金占財政收入的比重甚至高達60%以上。

　　溫州市土地儲備中心成立于1999年6月。副主任汪筱芳告訴《財經》，當初成立土地儲備中心的初衷就是“經營城市”。據汪介紹，到2004年底，市土地儲備中心累計收回各類土地6492畝，共出讓、劃撥、調撥3690畝。土地儲備中心通過“低買高賣”為市財政賺取20多億元。另外，溫州市土地儲備中心還通過抵押國有土地向國家開發銀行貸款16億元，用于“經營城市”。

　　“經營城市”的另一個表現是，土地變成政府主導經濟發展的“指揮棒”。

　　前些年，在全國范圍內，各種形式和名目的開發區一度泛濫成災。浙江也不例外。浙江省統計局一位處長告訴記者：“浙江過去是鄉鄉辦區，村村辦園，全省最多時有800多個工業園區，位居全國第二。”

　　浙江省統計局一位不愿透露姓名的處長對記者介紹說，僅浙江省省直部門就有七八個部門有權批開發區。如省發改委批經濟開發區，省經貿委批工業園區，省鄉鎮企業局批鄉鎮工業園區，省科委批高新技術園區，省農委批農業示范園區，連信息產業廳也可以批信息產業園區。諸如此類，不一而足。一位基層干部對記者說，“為招商引資，浙江各地制定了很多不切實際的優惠政策，比如‘零地價’招商、稅收優惠等，為此付出了沉重的代價。”

　　現實中，許多地方黨政領導用自己掌握的土地資源和銀行信貸資源來“經營城市”，按照自己制定的“產業規劃”發展“支柱產業”，按照“重點扶持企業”名單“扶大、扶優、扶強”，造成企業的不公平競爭，也造成了政府和企業之間關系的異化。

　　一塊土地，如果被規劃為“基本農田”，那就只能是按照農業產值定價，即使轉為建設用地，也只按“農地征用價”補償；如果規劃是工業建設用地，那就“協議出讓”。如果被規劃為商業經營用地，那就實行“招拍掛”出讓。

　　接下來的產業規劃，問題就更為復雜了。政府制定了產業政策和產業規劃，發布“產業目錄”，通過認定“重點扶持企業”，可以對政府認為的高新技術、高附加值、外向型、低污染的企業優先供地。相應地，對其他企業則限制或禁止供地。

　　政府掌握了規劃權，也就掌握了對土地要素的行政配置權。政府可以根據自己的各種政治經濟目的，對不同企業予以傾斜。結果往往是大型企業很容易拿到土地，處于發展期的中小企業卻得不到政府應有的支持。“政府可能傾向于認為，自己比任何力量都更清楚公共利益所在，更清楚哪些項目應鼓勵，哪些項目應限制。顯然，這并非事實。”中國社會科學院工業經濟研究所副研究員曹建海對此評論說。

　　浙江大學經濟學院院長姚先國對這個現象深為憂慮。他分析說，政府壟斷造成要素市場，扭曲了價格機制，事實上政府就創造出來了一塊“租金”——與政府有著緊密關系的企業就能拿到便宜的土地，企業必定會設法來占有這塊租金，金錢和權力的交換就自然而然地發生了。

　　中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文曾就此普遍的現象提出尖銳批評：“什么經營城市，其實不就是經營農民的那塊土地嗎？”

　　“土地管制”末路

　　中國改革開放已經進行了20多年，許多方面改革取得了很大的進步。但在土地要素這一塊，地方政府仍然握有完整的權力。

　　據國土資源部統計，2004年全國共出讓土地面積17.87萬公頃，其中招拍掛出讓的土地面積只占土地出讓總面積的29.2%。而浙江省2003年有償出讓土地48萬畝，而通過“招、拍、掛”出讓的只有7.9萬畝。

　　客觀而言，浙江省各級政府職能轉換工作走在全國前列。即使如此，浙江各級政府仍是土地資源配置的主體。在土地稀缺的前提下，地方政府作為惟一的供地者，又用行政的方式進行掌控，也就具有對土地巨大的自由裁量權。

　　浙江省正在發生的事實表明，由于政府對農村集體土地是“征用補償”，工業建設用地“協議出讓”，造成了土地的嚴重浪費，加劇了諸多生產要素的低效使用，更是推動經濟高速粗放增長的根源。

　　土地是不可再生的資源，也是最基本的生產要素。行政性土地管制，不僅不能解決浙江土地緊缺問題，反而會使得現狀進一步惡化。今天的浙江經濟仍然保持著14%的增長率，但由于政府壟斷了土地供應，加上政績驅動刺激，就意味著土地的粗放使用。如此發展下去，終有一天浙江省會“無地可用”——那一天，將是浙江“發展的極限”。

　　對基層政府而言，保護耕地的收益很少，而成本卻是三個——財政減收，GDP增速下降，就業率降低。但GDP增速、財政收入、社會穩定等正是評價官員政績的主要指標。成本與收益不成比例，基層領導肯定選擇“批地招商”。因此有識者指出，土地問題的根源不在土地本身，而在經濟市場化和政治集權化的沖突。

　　記者在溫州、義烏市等地的采訪，還發現一個耐人尋味的現象：很多民營企業高層里都有前政府官員的影子，很多行業協會的領導都是由現任政府官員擔任。一位企業家告訴記者，在溫州，縣鄉政府部門中，干部或明或暗入股、參股企業乃屬司空見慣之事。而公共權力作為官員掌握的資源，難免成為權錢交易的籌碼。

　　著名經濟學家吳敬璉曾于2004年兩次到浙江調查，他也注意到了這個現象。他在和記者交談時感嘆，“浙江的民營企業家變了”，與20世紀80年代的實干不同，他們更多地注重與政府“處好”關系。對此，他深為憂慮。

　　溫州市經濟學會會長、溫州大學城市學院教授馬津龍指出：“政府壟斷土地不僅沒有緩解稀缺，反而造成了土地資源的低效使用。要改變這種現狀，有賴于土地所有權問題的徹底解決。”

　　如此看來，在現存體制下，土地垂直管理、上收土地審批權，可能暫時遏制土地濫用，但是并非保護耕地的根本之策。“所謂實行最嚴格的耕地保護制度，其實就是實行最嚴格的政府審批制度，強化了土地管理部門的自由裁量權。”中國社會科學院工業經濟研究所副研究員曹建海指出。

　　只要政績評價體系不改變，地方政府就會有很多辦法規避“最嚴格的土地審批制度”。風聲過后，開發區熱潮必然卷土重來。可如果高度集中的政治體制不改革，改變政績評價體制又談何容易。

　　健全的土地市場是最好的規劃師，也是實現土地集約利用的惟一出路。如果每一塊土地都有主人，如果每一塊土地都能通過市場形成價格，那么就不會有土地浪費，也不會有土地的閑置，亦有助于經濟增長方式的轉變。

　　土地政策走在十字路口，是讓市場機制充分發揮作用，還是繼續加強行政管制，這是事關中國命運和未來的選擇。

　　蘇振華為浙江大學經濟學院博士后

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