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本報記者 葉靜 發自北京
“人民檢察院認為行政規章及其他行政規范性文件違反法律、法規，可以以公益代表人的身份，向人民法院提起行政訴訟。”這是即將提交全國人大法工委的《行政訴訟法》修改稿中的明確規定。
“這也就意味著‘紅頭文件’將納入司法機關的審查范圍，而在1989年實施生效的《行政訴訟法》中這是不可能實現的。”負責此次修改稿起草工作的中國政法大學法學院院長馬懷德教授在接受《第一財經日報》記者采訪時說。
據了解，1989年實施生效的《行政訴訟法》雖然明確規定了公民、法人和其他組織可以對行政機關實施的具體行政行為提起訴訟，但也同時規定對法律、行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令等抽象行政行為不可以提起訴訟，而這些抽象行政行為就包括我們通常所說的“紅頭文件”。
馬懷德告訴記者，如果不能把抽象行政行為納入訴訟的范圍內，將不利于行政法的建設。因為行政機關行使權力的方式之一就是制定規章、決定、命令，同時這些規定對公民、法人、其他組織又具有普遍的約束力。
他舉例說，比如縣政府隨便出個“紅頭文件”，其抽象行政行為很可能越權違法，侵犯公民、法人、其他組織的合法權益，但是卻沒有一個對其有效的約束監督機制。以前雖然有人大和上級部門的審查，但馬懷德表示，這些方式實際上很難啟動，也沒有動力。因此，對《行政訴訟法》中的相關條款進行修改，已是當務之急。賦予司法機關審查權限，將會有效地激活監督機制。
不過，就具體哪些規定可以提起訴訟，參與修改《行政訴訟法》的專家們目前還沒有達成一致意見。
馬懷德透露，雖然從理論上來說，司法審查可以有更廣的范圍，但從實際操作的可能性來說，應該是除《立法法》規定的法律、法規外，公民對其他的規章、命令等規范性文件都可以向法院提起訴訟。因為如果對《立法法》中規定的法律、法規等提起訴訟的話將不利于現行法律體系的穩定。
由于個人起訴不一定代表民意，馬懷德說，在公民對抽象行政行為提起訴訟之前，將先由檢察院代表民意提起公益訴訟；原本提起訴訟的公民、法人和其他組織則作為第三人參加訴訟。同時，為了防止檢察院的不起訴行為可能給公民帶來損害，修改稿中也明確規定，檢察院決定不起訴的，提起申請的公民、法人或其他組織可以提起訴訟。而中級人民法院則比較合適受理這類案件，這樣既不會離基層太遙遠，又能保證審查質量。司法機關在依照相關程序進行審查后，對于違法的規章及其他行政規范性文件，人民法院可以判決撤銷，或確認違法。
目前，《行政訴訟法》的修改已列入十屆全國人大立法規劃，但人大具體審查及通過時間還不能確定。
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