商務(wù)周刊：4900億元住房公積金監(jiān)管形同虛設(shè)

　　住房公積金形同虛設(shè)的監(jiān)管和內(nèi)部人監(jiān)守自盜迭出，使這筆總數(shù)高達(dá)4900億的公眾資金深陷風(fēng)險(xiǎn)“泥沼”

　　□記者 商思林

　　“近期無法開庭，什么時(shí)候開庭要看上面協(xié)商的結(jié)果。”4月30日，保定市中級(jí)人民法 院一位工作人員告訴《商務(wù)周刊》，河北保定市3億元住房公積金被航空證券保定營業(yè)部管理者席卷而逃一案，因案情重大，尚在調(diào)查中，近期難有結(jié)果。

　　作為我國1990年代初建立住房公積金制度以來的第一大案，民眾買房子的3億元巨款“不翼而飛”，在這個(gè)人口不過70萬、人均月收入不足1000元的北方城市引發(fā)了軒然大波。

　　但事實(shí)上，這只是一年多來住房公積金風(fēng)險(xiǎn)“爆發(fā)潮”中較為慘烈的一幕而已。

　　此案發(fā)生前，湖南郴州發(fā)生公積金管理中心主任李樹彪挪用1.2億元公積金豪賭事件；陜西省住房公積金管理中心副主任王道生、王長生等挪用貪污公積金2800多萬元；4月17日，江蘇省建設(shè)廳承認(rèn)，江蘇省有6億多元公積金國債被抵押挪用和用于委托理財(cái)，處在高度風(fēng)險(xiǎn)中……

　　2004年建設(shè)部一次在黃山舉辦的培訓(xùn)班上，建設(shè)部公積金監(jiān)管司指出，在全國住房公積金歸集情況統(tǒng)計(jì)檢查發(fā)現(xiàn)，各種違規(guī)項(xiàng)目和貸款高達(dá)70多億元，并集中批評(píng)了一些地方公積金管理中心利用購買國債挪用公積金搞委托理財(cái)?shù)倪`規(guī)行為。

　　與此同時(shí)，由于國內(nèi)房地產(chǎn)市場的火熱，加上2005年1月27日國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》，將進(jìn)城務(wù)工人員、自由職業(yè)者、工作發(fā)生變化人員等多種人群納入住房公積金的保障范圍，正在使中國住房公積金總體規(guī)模越來越龐大。截至2004年年底，中國住房公積金的繳存總額為7400億元，繳存余額為4893.5億元。

　　一方面是住房公積金管理的混亂而導(dǎo)致?lián)p害事件頻頻，另一方面老百姓的“活命錢”源源不斷地流入，這筆日益龐大的公眾資金的現(xiàn)狀和未來越來越令人“揪心”。為了探明公積金管理的問題所在，《商務(wù)周刊》從保定3億元公積金失蹤案展開調(diào)查。

　　“中國住房公積金第一案”

　　3億元住房公積金是在今年1月中旬一個(gè)至今仍然無法確定的時(shí)間，隨同航空證券保定營業(yè)部經(jīng)理范建華一塊“人間蒸發(fā)”的。事發(fā)不久，保定市住房公積金管理中心主任李金馳主動(dòng)向有關(guān)部門報(bào)案，一切才進(jìn)入了司法機(jī)構(gòu)的視野。

　　50歲左右的李金馳，2003年就任保定市住房公積金管理中心主任前曾任保定市政府副秘書長，負(fù)責(zé)城建方面的聯(lián)絡(luò)工作。據(jù)接近李的人講，李與范建華私人關(guān)系甚好，范建華的突然失蹤，“給李金馳個(gè)人極大打擊”。

　　據(jù)了解審理工作的一位當(dāng)?shù)毓賳T告訴《商務(wù)周刊》，李咬定當(dāng)時(shí)是委托航空證券保定營業(yè)廳購買3億元的國債。至于“買了國債”的3億元為何被范建華神不知鬼不覺的轉(zhuǎn)移走，李金馳認(rèn)為是范提供了假的國債購買相關(guān)憑證，包括他都被蒙在鼓里。

　　“我們就是受害者，卷跑我們的錢就應(yīng)該還，這是毫無疑問的。”剛剛代替李金馳的保定住房公積金現(xiàn)任主任王永山拒絕向《商務(wù)周刊》透露案件的詳細(xì)情況，只是強(qiáng)調(diào)保定市住房公積金管理中心完全沒有責(zé)任，“就像你到銀行存錢，銀行給你存折，有一天銀行的人卷錢逃跑了，你有責(zé)任嗎？”他指出，這也是保定市政府的統(tǒng)一態(tài)度。

　　但航空證券內(nèi)部對(duì)保定市住房公積金管理中心和保定市政府的觀點(diǎn)并不認(rèn)可。一位航空證券保定營業(yè)部管理人員告訴《商務(wù)周刊》，實(shí)際上李金馳是以“委托證券公司代為購買國債”的名義，把資金抽出來委托航空證券進(jìn)行理財(cái)，“當(dāng)時(shí)約定的年收益率在10%左右”。

　　按照我國2002年修改后的《住房公積金管理?xiàng)l例》，公積金住房管理中心是“不以營利為目的的城市政府直屬的事業(yè)單位”，除了通過個(gè)人住房貸款獲得收益外，只能在提取相應(yīng)的準(zhǔn)備金的前提下購買國債這一種方式進(jìn)行保值增值。而通過證券公司委托理財(cái)獲得超額收益是絕對(duì)不允許的。

　　因此,李金馳在其中到底扮演什么角色，決定著案件罪責(zé)的部分走向。那位了解審理情況的官員認(rèn)為，李金馳肯定逃不了干系。“撇開他所要承擔(dān)的刑事責(zé)任不談，李對(duì)此事件的知情、默許、參與程度是確定當(dāng)事雙方責(zé)任的關(guān)鍵。”他指出，“如果是李授意下范建華將資金轉(zhuǎn)移，航空證券是無法監(jiān)控的，也不能承擔(dān)或者不能全部承擔(dān)連帶賠償。”

　　不過，李金馳“自己被蒙在鼓里”的說法，也得到了航空證券一位不愿透露姓名的管理人員的證實(shí)。“事發(fā)前李金馳來過一次航空證券營業(yè)廳找范總，得知范總有幾天沒來上班了時(shí)，表情有些失常。”他還記得，隨后也出逃的中國農(nóng)業(yè)銀行保定市建華支行的張姓行長也來航空證券找范建華未果，“現(xiàn)在想來，他們都是聯(lián)系不到范建華的情況下，不得已來工作單位碰運(yùn)氣”。

　　但李金馳對(duì)范建華出逃一事的不清楚，似乎不能證明3億元住房公積金的挪用他也不清楚。

　　當(dāng)?shù)匾晃蛔C券業(yè)內(nèi)人士向《商務(wù)周刊》透露，目前證券公司拉住房公積金的錢，通常采用的是雙方共同制造“買國債”的假證據(jù)，包括國債認(rèn)購、轉(zhuǎn)賬、收款等憑證。“證券公司單方面想套出如此大額資金是不可能的，除非公積金管理中心給予方便。”他分析，很可能是范建華通過對(duì)方默認(rèn)的“委托理財(cái)”獲得了對(duì)方的信任，而后利用其他渠道轉(zhuǎn)移了資金，“首先大門必須打開，然后才有后邊的事情發(fā)生”。

　　如果李金馳采取了放任的態(tài)度，對(duì)政府和資金托管銀行來講，這種雙方造假的形式很難察覺。這位業(yè)內(nèi)人士解釋說：“按照規(guī)定，公積金買國債沒有錯(cuò)，而證券公司搞委托理財(cái)也已成了事實(shí)。雙方各自一本賬，形成一筆錢兩個(gè)賬，單方面看都很正常；雙方不對(duì)賬，永遠(yuǎn)發(fā)現(xiàn)不了問題。”

　　現(xiàn)在擺在航空證券面前的是，范建華已經(jīng)失蹤，兩本賬的航空證券方很難說清楚事情到底是怎么回事。保定住房公積金事件被媒體曝光后，航空證券曾經(jīng)發(fā)表聲明稱，此事純屬范建華的個(gè)人行為，與航空證券無關(guān)。

　　據(jù)《商務(wù)周刊》調(diào)查，3億元的委托理財(cái)款并沒有進(jìn)入航空證券的賬戶，而與范一起失蹤的也只是這部分錢，一般客戶的保證金并沒有損失。“范應(yīng)該是自己建立了一個(gè)賬戶，基本上與航空證券沒有關(guān)系。”航空證券內(nèi)部人士說，“直到出事，公司絕大部分人都不知道公司在做什么委托理財(cái)業(yè)務(wù)，這個(gè)事情處在一個(gè)很秘密的圈子里。”

　　的確，案發(fā)后航空證券只有委托理財(cái)部的張艷豐同范建華一起消失。張艷豐在1994年和范建華同時(shí)期加入航空證券，是保定營業(yè)部的元老之一。保定營業(yè)部2003年成立了委托理財(cái)部，張艷豐任部門經(jīng)理。該部只有張艷豐一個(gè)人，所有委托理財(cái)業(yè)務(wù)張艷豐直接和范建華溝通。

　　上述證券業(yè)內(nèi)人士分析，從以上情況看，公積金管理中心和航空證券之間形成了兩個(gè)封閉的小圈子：航空證券這邊是范建華和張艷豐搞的“委托理財(cái)”，住房公積金管理中心那邊出現(xiàn)了監(jiān)管真空，導(dǎo)致出現(xiàn)資金的體外循環(huán)。這種循環(huán)脫離了正常的監(jiān)管視線，范建華如果有意進(jìn)行“體外循環(huán)”，李金馳也很難發(fā)現(xiàn)。

　　據(jù)記者了解，此案震驚了河北省政府高層，河北省政府與保定市政府成立了“航空證券案風(fēng)險(xiǎn)處理小組”，直接負(fù)責(zé)案件的偵破，凡是涉及此案的對(duì)外宣傳也同時(shí)上收到這個(gè)高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)小組。

　　但處理前景難以樂觀。目前，保定市政府已經(jīng)向保定市中級(jí)法院申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全，凍結(jié)了航空證券保定營業(yè)部的所有資產(chǎn)。然而，此次財(cái)產(chǎn)保全總額尚不到1億人民幣，要想完全拿回3億元公積金，幾乎是“不可能完成的任務(wù)”。

　　據(jù)《保定日?qǐng)?bào)》報(bào)道，2003年保定住房公積金管理中心發(fā)放個(gè)人貸款8092萬元，累計(jì)發(fā)放貸款不到1.9億元。雖然保定市住房公積金管理中心主任王永山向《商務(wù)周刊》表示，“目前一切正常”，但3億元的巨款對(duì)保定住房公積金的分量毋庸多言。

　　保值增值壓力下的冒險(xiǎn)

　　“禍根可能在2003年12月份就埋下了。”一位央行政策研究官員告訴《商務(wù)周刊》，“保定事件”反映的問題在全國比較普遍，“央行2003年12月的一次利率調(diào)整，讓包括保定市在內(nèi)的住房公積金管理中心的保值增值面臨很大的壓力”。

　　按照《公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，公積金應(yīng)該支付給公積金繳納人利息，具體標(biāo)準(zhǔn)是，當(dāng)年繳納的按活期支付，轉(zhuǎn)入第二年的按3個(gè)月的固定存款利息(1.72%)支付。2003年12月央行調(diào)整金融機(jī)構(gòu)存款利率，住房公積金管理中心在銀行的存款屬于超額準(zhǔn)備金，由1.89%下調(diào)至1.62%。由此產(chǎn)生了利率倒掛。

　　“如果當(dāng)年歸集1000萬元公積金，全部放入銀行，二者產(chǎn)生的利率倒掛再加上給銀行的托管費(fèi)，我們要倒貼9000多元。”按照這個(gè)基準(zhǔn)利率，一位基層的公積金管理者給《商務(wù)周刊》算了一筆細(xì)賬。

　　如果要實(shí)現(xiàn)保值增值的目的，同時(shí)保證個(gè)人的貸款和支取，他認(rèn)為，只有采取“2+5+3”的資金管理方式，即20%購買國債(按3年期2.89%計(jì)息)、50%發(fā)放個(gè)人貸款、30%轉(zhuǎn)存于銀行。

　　來自建設(shè)部的數(shù)據(jù)，保定所在的河北省資金運(yùn)用率(個(gè)人貸款余額與購買國債余額之和占?xì)w集余額的比例)只有22%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于上述人士所測算的70%的水平。河北省2004年共發(fā)放個(gè)人貸款22億元，貸款占?xì)w集額比率只有17%。

　　即使全國，公積金的運(yùn)用率也只有56%，除上海、北京、天津、浙江、江蘇、福建等6省市公積金運(yùn)用率超過60%，其他省市普遍面臨運(yùn)用率不足的壓力。也就是說，全國將近一半住房公積金在銀行里“睡覺”并產(chǎn)生負(fù)收益，這當(dāng)然讓李金馳們備受壓力。

　　“利率的調(diào)整可以看作是一個(gè)鞭子，要打的那些懶牛、慢牛。進(jìn)一步拓展個(gè)人貸款的渠道才是保證公積金保值增值的根本。”山東臨沂市住房公積金管理中心負(fù)責(zé)公積金歸集的鄭世延說。但他也不得不向《商務(wù)周刊》承認(rèn)，發(fā)展個(gè)人貸款對(duì)很多地方并不是一件“立竿見影”的事情。

　　他介紹說，很多地方對(duì)個(gè)人住房貸款限制較多，貸款門檻太高,覆蓋面過窄，比如對(duì)連續(xù)繳存期限和貸款額、貸款時(shí)間有較大限制，一直是抑制公積金貸款發(fā)展的一個(gè)重要原因。同時(shí)，住房公積金貸款在與商業(yè)貸款的競爭中也常落于下風(fēng)。由于房產(chǎn)商對(duì)銀行綜合貸款的依賴，商品房項(xiàng)目的個(gè)人按揭貸款和建筑項(xiàng)目貸款往往采取“捆綁”方式，房產(chǎn)商大多在售房時(shí)，就向購房者指定某商業(yè)銀行的個(gè)人按揭貸款。而住房公積金管理中心的貸款必須通過托管行來進(jìn)行，管理中心按貸款額給銀行微乎其微的委托費(fèi)，基本上不能激起銀行辦理此業(yè)務(wù)的熱情。

　　鄭世延說，在個(gè)人貸款不能短時(shí)間內(nèi)擴(kuò)容的情況下，通過擴(kuò)大國債的購買份額，甚至通過國債的形式“暗渡陳倉”進(jìn)行委托理財(cái)，成了許多住房公積金管理中心主任們“保值增值”的捷徑。

　　2005年3月，人民銀行再次下調(diào)金融機(jī)構(gòu)超額準(zhǔn)備金利率，由1.62%下調(diào)至0.99%。進(jìn)一步加大了“保值增值”壓力，也促動(dòng)住房公積金更多進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)投資。江蘇省建設(shè)廳副廳長彭向峰日前透露，江蘇共有6.2億元公積金國債處于被變相理財(cái)和質(zhì)押的“高風(fēng)險(xiǎn)”境地。

　　山東省2004年公積金運(yùn)用率在30%左右，面臨同樣的問題。該省不久前叫停了所有的公積金購買國債。“大部分國債都是通過證券公司購買，到底有多少是假國債，有多少國債被質(zhì)押不好監(jiān)督，有很大風(fēng)險(xiǎn)。”鄭世延告訴《商務(wù)周刊》。

　　截至2004年底，全國住房公積金購買國債328.7億元，國債余額為515.66億元。在去年的上述培訓(xùn)班上，住房公積金監(jiān)管司的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)指出：“相當(dāng)一部分國債處于風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)。”

　　“唐僧肉”的監(jiān)管難題

　　2004年8月，鑒于國債理財(cái)?shù)倪`規(guī)案件越來越多，建設(shè)部出臺(tái)了《關(guān)于住房公積金購買國債行為自查自糾的通知》，其中規(guī)定，住房公積金購買國債只能通過中央國債登記有限責(zé)任公司和具有國債成效資格的商業(yè)銀行，從政策上堵住了通過證券公司購買國債的渠道。

　　但即使如此，保定3億元購買國債資金還是被抽走，公積金的監(jiān)督體系無疑存在重大漏洞。

　　根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》，公積金監(jiān)管屬于同級(jí)監(jiān)管，由建設(shè)部門牽頭，會(huì)同財(cái)政、審計(jì)、銀行進(jìn)行監(jiān)督。來自保定市中級(jí)法院內(nèi)部的消息，保定市政府不久前追加了本案的第二被告——資金托管方農(nóng)業(yè)銀行。

　　“這種同級(jí)別的監(jiān)督在現(xiàn)實(shí)中效果不大。”農(nóng)業(yè)銀行保定分行的一位人士分析，作為托管方的銀行只能聽從住房公積金管理中心的指令，至于指令是否合乎規(guī)則，銀行沒有責(zé)任和義務(wù)去過多考慮。而銀監(jiān)局對(duì)類似專門賬戶的監(jiān)管也只是賬面的定時(shí)查賬，對(duì)查賬期間的資金流動(dòng)起不到實(shí)質(zhì)的監(jiān)督作用。

　　2002年的全國住房公積金工作會(huì)議上同時(shí)規(guī)定了住房公積金管理中心每年要向財(cái)政部門遞交財(cái)務(wù)報(bào)告，在管理中心領(lǐng)導(dǎo)離任后實(shí)行財(cái)務(wù)審計(jì)。但業(yè)內(nèi)人士指出，這種監(jiān)督也是一種靜態(tài)的監(jiān)督。

　　“無論是主管方的建設(shè)廳，還是財(cái)政、審計(jì)、銀行，都無法對(duì)住房公積金的資金實(shí)行系統(tǒng)的實(shí)時(shí)監(jiān)督。”江西住房公積金監(jiān)管處一位官員向《商務(wù)周刊》指出，由于各公積金管理中心實(shí)行獨(dú)立核算、獨(dú)立經(jīng)營，在同級(jí)監(jiān)督不力的情況下很容易形成資金脫離公眾視線的資金“孤島”。

　　“在一個(gè)封閉的運(yùn)行空間里，內(nèi)控機(jī)制如果失控，很容易出問題。”他介紹，《條例》規(guī)定住房公積金由住房公積金管理委員會(huì)負(fù)責(zé)管理，并按照利益各方制定了嚴(yán)密的管委會(huì)人員構(gòu)成。但《條例》同時(shí)規(guī)定，管委會(huì)不負(fù)責(zé)公積金的日常事務(wù)和決議，具體事務(wù)由管理中心辦公室或當(dāng)?shù)胤扛霓k承擔(dān)。

　　雖然《條例》規(guī)定管理中心主任委員和副主任委員應(yīng)當(dāng)由具有社會(huì)公信力的人士擔(dān)任，但既成事實(shí)是，管理中心主任大多由當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)系統(tǒng)相當(dāng)級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。

　　“管理委員會(huì)委員的名單目前一般不向社會(huì)公布，而管理委員會(huì)與其常設(shè)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系很松散，缺乏有效組織。”一位公積金一線管理者告訴《商務(wù)周刊》,很多重大決議在進(jìn)行全體會(huì)員的表決前，都是先由管理中心做一些事前的統(tǒng)一意見工作。

　　“很多地方逐漸就脫離了管委會(huì)的實(shí)際控制，只流于形式，每年遞交一次年度報(bào)告和預(yù)算。”上述那位官員承認(rèn)，在管委會(huì)發(fā)揮不了應(yīng)有作用的情況下，公積金往往容易被政府意志甚至個(gè)人意志所左右。

　　為了解決這些難題，主管部門也想了許多辦法。鄭世延介紹，在平級(jí)管理效果不理想、內(nèi)控制度又缺乏實(shí)踐性的背景下，一種新的監(jiān)管模式——聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管從2003年年底開始在全國進(jìn)行試點(diǎn)，“這種聯(lián)網(wǎng)能夠有效的對(duì)管理中心的資金流動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，一旦資金出現(xiàn)異常，可以做出快速反映”。

　　這種聯(lián)網(wǎng)事實(shí)上是統(tǒng)一全國住房公積金管理的具體嘗試。統(tǒng)一管理得到了國務(wù)院和建設(shè)部的贊同和支持。但目前我國的實(shí)踐，無論是聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管還是加強(qiáng)統(tǒng)一管理，效果都不理想。比如河北省石家莊和邯鄲均已進(jìn)行了這種試點(diǎn)，但兩市住房公積金違規(guī)項(xiàng)目和單位貸款仍居河北省前列；建設(shè)部進(jìn)行過幾次大的集中整頓工作，據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2004年底，全國項(xiàng)目和單位貸款違規(guī)的70多億元，仍然多數(shù)屬于政府方面的建設(shè)項(xiàng)目，與建設(shè)系統(tǒng)密切相關(guān)。

　　南京大學(xué)會(huì)計(jì)系主任楊雄勝教授在接受《商務(wù)周刊》采訪時(shí)，把這歸因于主管部門的“瓜田李下”之嫌。這位3月份剛剛擔(dān)任江蘇省住房公積金專家顧問監(jiān)督委員會(huì)委員的專家一針見血地指出，掛靠在某個(gè)系統(tǒng)下的公積金，很容易出現(xiàn)實(shí)際所有人缺位和直接監(jiān)管方與自身利益糾纏不清的行為。“必須有獨(dú)立的責(zé)任人，這是公積金制度改革的根本。”他說。

　　早在2000年就開始研究中外住房公積金制度的上海社科院人口與社會(huì)保障研究所研究員楊昕也肯定了這個(gè)思路。他告訴《商務(wù)周刊》，“新加坡實(shí)行中央公積金制度，只有一個(gè)獨(dú)立的公積金局負(fù)責(zé)管理。與新加坡模式相比,我國的公積金地域和行業(yè)局限大，條塊分割不利于公積金的有效監(jiān)督。”

　　據(jù)其介紹，新加坡中央公積金制度建于1955年，為了解決失去工作能力的居民社會(huì)保障問題，政府通過立法建立了中央公積金制度，并成立公積金局負(fù)責(zé)管理。新加坡1965年獨(dú)立后仍實(shí)行這項(xiàng)制度并有所發(fā)展，使公積金由單純養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)大到購房、醫(yī)療保健等方面，尤其在購房方面發(fā)揮了重要作用，為后來新加坡“人人有其屋”計(jì)劃提供了主力資金。

　　在今年“兩會(huì)”期間，全國人大代表黃德明提出了仿效新加坡制度將養(yǎng)老和住房公積金合而為一的議案。他認(rèn)為，此舉可以有效解決公積金貸款額過低、貸款期限局限大的問題。如果此舉果真實(shí)現(xiàn)，意味著現(xiàn)有的公積金管理體制會(huì)有根本變革。